A nostro modo di vedere, le cause della crisi sono “reali” e derivano dalla svolta politica “neoliberista” avvenuta a cavallo tra gli anni ’70 e ’80 del Novecento. Un ampio processo di deregolamentazione – dal mercato del lavoro alla globalizzazione dei processi produttivi, dalla finanza nazionale a quella internazionale – ha consentito un parziale recupero di profittabilità del sistema capitalistico, contrastando il declino post-bellico del tasso di profitto sfociato nella “stagflazione” degli anni ’70. A ciò è seguita una progressiva diminuzione della quota dei salari (soprattutto dei lavoratori low-skilled) sul reddito complessivo e un aumento delle disuguaglianze. I tagli al welfare state sono stati in parte compensati dall’“effetto di ricchezza” prodotto dalle bolle mobiliari ed immobiliari, mentre l’espansione del credito al consumo ha “risolto temporaneamente” il problema della carenza di domanda aggregata. Comunque, i profitti scaturiti dall’inversione dei rapporti di forza nel mercato del lavoro, sono stati reinvestiti solo in parte nell’economia reale dei paesi occidentali, mentre una quota crescente di produzioni è stata localizzata nei paesi low-cost (non a caso i tassi medi di crescita dei paesi avanzati dagli anni ’70 in poi sono stati inferiori rispetto ai decenni precedenti) e un’altra quota di profitti, sempre più rilevante, è andata a gonfiare il settore finanziario.

Gli stessi elementi alla base del modello neoliberista – deregolamentazione, finanziariazzazione, globalizzazione – hanno prodotto un crescendo di crisi, fino a quella più recente (e oltre), come risultato della crescita smisurata delle disuguaglianze, dell’instabilità finanziaria e degli squilibri commerciali tra paesi diversi. Nel frattempo, la Cina e gli altri paesi emergenti sono diventati sempre più rilevanti per gli equilibri globali, come conseguenza di un allargamento del “contenitore” dello sviluppo capitalistico avviato dagli stessi paesi avanzati (investimenti diretti esteri, multinazionali, etc.). Questo può far pensare ad uno spostamento del centro dell’accumulazione capitalistica verso sud-est, mentre l’Occidente sconta i problemi derivanti dagli eccessi della belle époque finanziaria degli ultimi anni e si avvia verso un relativo declino. In questa prospettiva, la “crisi finanziaria” è la manifestazione più evidente di un problema di fondo, “reale”, che riguarda il processo globale di accumulazione capitalistica.

A nostro avviso, le politiche di austerità che dovrebbero porre rimedio al dissesto delle finanze pubbliche, non solo non risolveranno questo problema (per quanto detto sopra) ma hanno soprattutto un altro obiettivo: quello di prolungare il crepuscolo del capitalismo di stampo neoliberista. Le politiche di austerità sono, cioè, la logica conseguenza delle crepe che si sono aperte nel processo neoliberista di accumulazione capitalistica e hanno l’obiettivo di posticiparne l’epilogo. Tanto per fare un esempio, il capitale finanziario ha interesse a speculare sui titoli pubblici dei paesi della periferia europea, ottenendo elevati rendimenti, mentre il problema della sostenibilità delle finanze pubbliche viene procrastinato di manovra in manovra, richiedendo sempre più sacrifici a larga parte della popolazione per salvare i paesi dal fallimento. Nel frattempo, un’ulteriore riduzione delle “rigidità” del mercato del lavoro dovrebbe assicurare una tenuta dei margini di profitto nei settori produttivi e lasciare libertà al capitale di indirizzarsi verso altri luoghi produttivi (ad esempio, i paesi emergenti) o, ancora, verso la finanza. In questo modo, la durata della fase critica si allunga ma i problemi di fondo restano irrisolti, fino alla crisi prossima ventura.

Da una parte, dato che l’obiettivo che ci si pone è di anticipare l’uscita dalla crisi (e di spostarne il carico sulle classi agiate), bisognerebbe puntare, secondo alcuni economisti, sul default dei paesi indebitati, per evitare pesanti sacrifici a larghi strati della popolazione che risultano esclusivamente in profitti per il capitale finanziario. Ecco, quindi, la bancarotta come contropotere finanziario nella proposta di Andrea Fumagalli [2] e il default come ‘evento’ invece che come ‘processo’ nell’interpretazione di Guido Viale.[3] Dall’altra parte, emergono alcune criticità di una tale strategia. Un default programmato presenta delle difficoltà tecniche e delle rilevanti conseguenze nazionali ed internazionali, come notato ad esempio da Vladimiro Giacché: (i) il default dovrebbe essere “selettivo”, per evitare di colpire i risparmi di quella parte della popolazione alla quale si vorrebbero evitare i sacrifici richiesti dalla strategia di austerità; sembra però difficilmente percorribile la via di non ripagare i debiti legati ad uno stesso titolo se posseduti da alcuni soggetti (ad esempio, le istituzioni finanziarie) e ripagarli invece se posseduti da altri (ad esempio, lavoratori e pensionati); (ii) i mercati internazionali, per un certo periodo di tempo, eviterebbero di finanziare i paesi che decidono di procedere con un default; (iii) una conseguenza di tutto ciò (in Europa) potrebbe essere un’uscita dall’euro e una svalutazione (che in realtà potrebbe ulteriormente ridurre i salari, indirettamente, attraverso un aumento dei prezzi delle merci importate).[4] Da una parte, poi, il ritorno alle monete nazionali renderebbe nuovamente disponibile ai singoli paesi lo strumento della politica monetaria per garantire il debito pubblico mediante l’intervento della propria banca centrale; dall’altra, però, bisogna considerare che la conversione del debito pubblico denominato in euro in una nuova moneta nazionale svalutata produrrebbe degli effetti simili al default, con una probabile ondata di fallimenti bancari. Ad ogni modo, nel caso dell’Italia, un’uscita dall’Euro (come conseguenza della bancarotta o del fallimento del progetto politico di integrazione europea), potrebbe non avere lo stesso effetto positivo sulle esportazioni nette che derivò dalla svalutazione del 1992, quando la competizione di prezzo dei paesi emergenti non aveva ancora raggiunto i livelli degli anni 2000 (ad esempio, dopo l’ingresso della Cina nel WTO a fine 2001). Una soluzione alternativa (a nostro avviso preferibile) consisterebbe in un aumento dell’imposizione sulle ricchezze che una parte minoritaria della popolazione ha accumulato negli ultimi decenni, per stabilizzare il rapporto debito/pil nel medio periodo, soprattutto mediante un aumento del suo denominatore. Ciò dovrebbe inserirsi in un disegno complessivo di politica economica che si fonda sul ruolo della banca centrale come prestatore di ultima istanza e su un progetto comune europeo di intervento pubblico. In altri termini, la sostenibilità delle finanze pubbliche dell’area euro verrebbe assicurata dalla “credibilità” della svolta politica alla base di una nuova direzione di sviluppo economico, con il fondamentale supporto della banca centrale europea.

Il problema è che questi rimedi dovrebbero trovare un deciso sostegno politico che, almeno per il momento, si è coagulato intorno a vari movimenti di protesta, ma in molti casi non viene assicurato (ovvero viene contrastato) dalla classe dirigente al potere. Il possibile aggravamento della crisi condurrà, a nostro avviso, ad un allargamento del sostegno ad un’alternativa radicale. Bisognerebbe, però, anticipare i tempi. A questo scopo, chi si oppone alla strategia neoliberista di gestione della crisi (da “Occupy Wall Street” agli “indignados” di tutto il mondo e ad alcune forze politiche, sindacali e sociali) dovrebbe considerare accuratamente i presupposti economici e politici della parte che si vuole contrastare, così come delle proprie azioni, senza rinunciare ad un indispensabile atteggiamento conflittuale, ma proprio allo scopo di migliorarne l’efficacia. Non è detto, infatti, che le “condizioni materiali” dell’evolversi della crisi (elevata disoccupazione, flessibilità del lavoro, austerità fiscale) siano le più idonee per mettere in moto un cambiamento politico; nell’attuale situazione, anzi, la gestione neoliberista della crisi tende proprio a rafforzare le basi dell’accumulazione capitalistica (cioè ad indebolire ulteriormente le classi lavoratrici). In questo contesto, comunque, la violenza fine a se stessa è senz’altro da evitare, in quanto costituirebbe una strategia destinata a rendere probabile una svolta repressiva, che noi vogliamo evitare e che, invece, con un’azione di contrasto al conflitto sociale, assicurerebbe un prolungamento della fase neoliberista. È quindi necessario sostenere politicamente una ripresa dell’intervento pubblico per gettare le basi di una ripartenza economica “dall’alto” che, a sua volta, rafforzerebbe la costruzione “dal basso” di un’alternativa radicale al neoliberismo.

In questa prospettiva, i salvataggi pubblici andrebbero condotti nella forma di “nazionalizzazioni” o di partecipazione al capitale in proporzione all’intervento attuato, in un contesto che prevede (anche per l’area euro, con un cambiamento del quadro politico ed istituzionale) un ruolo attivo delle banche centrali come “prestatore di ultima istanza”, a sostegno dei governi. [5,6] Tale strategia sarebbe però incompleta se il settore pubblico, anche grazie alla gestione diretta del credito o alla compartecipazione nelle decisioni bancarie, non svolgesse il necessario ruolo di propulsore di una nuova fase di sviluppo (programmazione), creando quindi le basi per nuove opportunità di profitto per il capitale privato, in un’ottica di collaborazione pubblico-privato (per una proposta che segue una direzione simile, basata su una strategia di reflazione e sviluppo, si veda [7]). L’aumentata profittabilità contribuirebbe poi a distogliere l’attenzione del capitale dai profitti ricavabili dalla privatizzazione dei “beni comuni” (dall’acqua, all’istruzione, alla cultura, etc.) e dalla speculazione finanziaria, che dovrebbe essere limitata da una seria revisione della regolamentazione dei mercati creditizi e finanziari, mettendo in discussione il primato accordato alla liquidità finanziaria e cambiando quelle regole che, proprio perché sono state seguite, hanno innescato una grave crisi finanziaria.[8] In particolare, il settore pubblico dovrebbe promuovere gli investimenti nei settori ad elevato contenuto di lavoro (istruzione, ricerca, sanità, servizi alla persona e alla famiglia, etc.) – invertendo così la dinamica che sta invece caratterizzando l’attuale evoluzione della crisi – e quelli legati alle tecnologie verdi e al risparmio energetico.

In una fase recessiva, l’investimento pubblico non spiazzerebbe quello privato ma piuttosto creerebbe le basi per un suo aumento all’uscita dalla crisi. La “politica keynesiana” di sostegno alla domanda aggregata, attraverso un opportuno indirizzo degli investimenti, sarebbe anche una “politica industriale” che, con un’adeguata spesa in formazione, accompagnerebbe la transizione verso nuove specializzazioni produttive dei lavoratori “intrappolati” nei settori che presentano redditi in declino (con un impatto potenzialmente negativo in termini di minore domanda per gli altri settori), come conseguenza di un persistente aumento della produttività – l’agricoltura all’epoca della Grande Depressione e la manifattura negli ultimi decenni.[9]

L’Europa dovrebbe procedere unita (dall’integrazione delle politiche fiscali all’organizzazione del conflitto sociale) e l’idea degli eurobonds, per salvaguardare la stabilità finanziaria dell’area dell’euro e, soprattutto, per finanziarie l’azione pubblica su scala europea, è una delle iniziative alle quali dare seguito. In quest’ottica, le forze progressiste dovrebbero collaborare per proporre ai cittadini europei una piattaforma politica comune ed alternativa al modello neoliberista che, sostenuto dalla teoria economica dominante, ha travalicato i confini dei “partiti conservatori” per trovare sostenitori nei vari progetti di “centro-sinistra” (con qualche elemento di mitigazione sociale), e che ha ancora influenti sostenitori.

Alla base di questo progetto politico progressista, dovrebbe esserci un’estensione dell’accesso all’istruzione (e alla ricerca), come base di un modello di sviluppo ispirato al principio di uguaglianza. Evidentemente, sono tanti gli aspetti che rendono diverso un essere umano dall’altro, ma a nostro modo di vedere le caratteristiche che abbiamo in comune prevalgono sulle differenze, che sono quindi dovute soprattutto al contesto socio-economico (si veda, per un’analisi recente, [10]). Consideriamo l’esempio proposto da Adam Smith: “La differenza tra i caratteri più dissimili, per esempio, tra un filosofo e un facchino, sembra sia imputabile non tanto alla natura quanto all’abitudine, al costume e all’educazione”.[11] Tra i possibili interventi volti a contrastare i risvolti sociali negativi della necessaria divisione del lavoro, un ruolo di primo piano spetta proprio all’istruzione, che si configura come un aspetto centrale sia per lo sviluppo economico che per una consapevole partecipazione delle persone alla vita pubblica. A questo proposito è interessante il richiamo fatto recentemente da Guido Rossi[12] all’illuminista Nicolas de Condorcet che aveva individuato l’origine della crisi dell’ordine liberale e della libertà degli scambi del ‘700 nella trasformazione del denaro in potere politico, e del potere politico in influenza sui mercati. Già allora Condorcet poneva come prioritario l’accesso di tutti i cittadini all’istruzione. A nostro avviso, un ripensamento radicale sulle imposte di successione e, in generale, sui patrimoni, avrebbe un chiaro valore simbolico in questa prospettiva, oltre a fornire le basi materiali per un ampio processo di estensione del diritto ad un’istruzione universale.

* Dipartimento di Scienze Economiche e Sociali (DiSES), Università Politecnica delle Marche, Piazzale Martelli 8, 60121, Ancona. E-mail: alberto.russo@univpm.it. Home page:www.univpm.it/alberto.russo

[1] L’autore desidera ringraziare Riccardo Realfonzo per i graditi ed utili commenti e suggerimenti. Il presente contributo è una versione sintetica del seguente articolo: Russo A. (2011), “La crisi, le sue origini e il prossimo futuro”, MPRA paper 34742, University Library of Munich.
[2] Fumagalli A. (2011), “Il diritto al default come contropotere finanziario”, il Manifesto (1 settembre).
[3] Viale G. (2011), “Come guidare il default italiano”, il Manifesto (5 ottobre).
[4] Giacché V. (2011), “Gli indignati e il debito”, il Fatto Quotidiano (14 ottobre).
[5] De Grauwe P. (2011), “The European Central Bank as a lender of last resort”, www.voxeu.org (18 agosto).
[6] Wolf M. (2011), “Caro Mario, soltanto lei può salvare l’euro”, il Sole24Ore (26 ottobre).
[7] Cataldi E. C. (2011), “Per la reflazione e lo sviluppo”, economiaepolitica, rivista online di critica della politica economica (15 ottobre).
[8] Orléan A. (2010), Dall’euforia al panico. Pensare la crisi finanziaria e altri saggi, Ombre Corte/Uninomade, Verona.
[9] Stiglitz J. E. (2011), “La recessione c’è, manca l’exit strategy”, la Repubblica (10 ottobre).
[10] Flynn J. R. (2008), Where Have All the Liberals Gone? Race, Class, and Ideals in America, Cambridge University Press, Cambridge.
[11] Smith A. (1776), An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, edizione italiana 2006, a cura di Anna e Tullio Bagiotti, UTET, Torino.
[12] Rossi G. (2011), “La forbice sempre più esasperata”, il Sole24Ore (30 ottobre).

Le agenzie di rating – che valutano l’affidabilità delle aziende, degli enti, degli stati e dei loro titoli, e che valutano se i loro clienti sono in grado di ripagare o meno i loro debiti – sono criticate per moltissimi motivi: perché in generale danno giudizi quasi sempre positivi  alle aziende private (anche quelle che magari sono presto destinate al fallimento) mentre quasi sempre condannano gli stati e i titoli pubblici; perché costituiscono un monopolio mondiale – le prime tre, Standard & Poor’s, Moody’s e Fitch, controllano circa il 95% del mercato-. Perché sono in prevalenza americane e sono considerate la “longa manus” della speculazione anglosassone; perché guadagnano profitti enormi (generalmente hanno un margine superiore al 50%); perché hanno clamorosamente sbagliato assegnando valori massimi di affidabilità a titoli spazzatura o addirittura tossici – come nel caso dei derivati dei subprime -. Perché hanno dato il voto massimo (tripla A) a Lehman Brothers pochi giorni prima che la banca d’affari fallisse trascinando quasi tutto il mondo nella sua crisi; perché invece continuano ad abbassare il rating degli stati che cercano di rimettere i loro conti a posto, mettendoli sempre più a rischio, fino a condurli quasi al fallimento, come nelle profezie che si autoavverano.

La critica maggiore e più eclatante riguarda però il rapporto incestuoso con i loro clienti: infatti le agenzie sono notoriamente pagate da chi giudicano, cioè dai venditori di titoli e non dai compratori. Il conflitto di interessi è tanto più clamoroso e negativo considerando che 1) spesso le agenzie suggeriscono ai loro clienti come emettere i titoli in modo da ottenere (da loro stesse…..) il rating più alto 2) le agenzie fanno capo a società finanziarie private. Capital World Investors, una delle più grandi società di gestione del risparmio negli Stati Uniti, ha una quota di poco superiore al 12% sia in Standard & Poor’s che in Moody’s. E Moody’s ha tra i primi soci di riferimento la Berkshire Hathaway, che a sua volta è in mano a Warren Buffet, il notissimo speculatore ottantenne tra i primissimi nella lista degli uomini più ricchi del mondo. Quindi le agenzie fanno capo a società finanziarie e speculative. Il conflitto di interesse è stupefacente!

Il problema più drammatico consiste nel fatto che le agenzie di rating hanno un ruolo preponderante nel sistema finanziario globale e svolgono un’attività a cui le maggiori autorità di controllo attribuiscono un valore semi-legale: infatti determinate tipologie di investitori devono per legge o per statuto “obbedire” ai rating delle agenzie e pilotare in questo modo i loro investimenti. Per esempio, un fondo pensione non può investire se non in titoli che abbiano affidabilità e rating elevati, per non mettere a rischio i fondi degli associati. Se allora un’agenzia “condanna” la Grecia, l’Irlanda, il Portogallo, la Spagna e l’Italia, automaticamente il fondo pensioni deve disinvestire i titoli che ha in portafoglio di quei paesi. La stessa Banca Centrale Europea accetta titoli di stato come collaterale ai prestiti alle banche europee sulla base dei giudizi …. delle società di rating. Così, a causa del fatto che le autorità regolamentari della finanza globale hanno delegato alle agenzie di rating il potere di guidare gli investimenti, le profezie si autoavverano. E gli speculatori possono facilmente scommettere sul fallimento di uno stato contando sul giudizio delle controverse agenzie. Quindi ha ragione chi, come recentemente Vincenzo Comito, suggerisce di togliere ai rating delle società private il valore ufficiale che purtroppo le stesse autorità di regolamentazione hanno concesso loro.

Inoltre molti economisti insistono perché anche l’Unione Europea abbia una sua agenzia pubblica. A mio parere questa agenzia pubblica non dovrebbe semplicemente affiancarsi a quelle americane già esistenti, cercando magari di essere più imparziale e affidabile. Del resto un’agenzia europea (anche se privata) esiste già: Fitch è infatti controllata dalla holding francese Financie’re Marc de Lacharrie’re, che fa capo al finanziere d’oltralpe Marc Eugene Charles Ladreit de Lacharrie’re. Ma Fitch non si distingue molto dalle due più grandi sorelle americane.

Occorre perciò sottolineare con forza che l’attività di rating deve difendere il risparmio del pubblico e che quindi deve diventare una funzione eminentemente pubblica. Quale potrebbe essere allora la soluzione? Nel mio saggio “Il bene di tutti. L’economia della condivisione per uscire dalla crisi”[1] suggerisco che le aziende, e in generale tutti gli enti che desiderano emettere titoli e chiedono la valutazione da un’agenzia di rating, debbano pagare obbligatoriamente una quota all’agenzia pubblica europea – una quota rapportata per esempio al loro fatturato e/o al valore dei titoli che intende emettere -. Questa poi assegnerebbe alle agenzie di rating il lavoro di valutazione sui titoli e, alla fine del loro lavoro, giudicherebbe la congruità dei rating in base a criteri predefiniti, trasparenti e quanto più possibile oggettivi. Il rating avrebbe un valore ufficiale solo se confermato dall’agenzia pubblica indipendente, mentre il giudizio privato e di parte non avrebbe più alcun valore formale.

In conclusione: innanzitutto le società di rating non sarebbero più pagate dalle aziende ma dall’agenzia pubblica europea e così l’incesto cesserebbe. Inoltre l’agenzia pubblica avrebbe la possibilità (e il dovere) di controllare in maniera trasparente i giudizi emessi dai professionisti delle tre grandi società di rating. Le quali a turno si avvicenderebbero presso il medesimo cliente dopo un periodo di tempo abbastanza limitato – per esempio ogni 3 anni – in maniera tale da recidere davvero per sempre i legami pericolosi tra controllore e controllato. E gli operatori di mercato avrebbero finalmente una bussola ufficiale, quella dell’agenzia pubblica indipendente, per pilotare i loro investimenti.

Questa proposta rappresenta una riforma di buon senso, semplice da pensare ma difficile da attuare. Costituisce un modo (apparentemente) semplice ma efficace per tagliare le unghie alla speculazione e difendere i risparmi. Il problema è che il potere delle società di rating è straripante. Ma all’Europa conviene muoversi in questa direzione per difendere l’euro. Tra l’altro questa riforma aprirebbe la strada alla riforma di un altro settore analogo, dove cioè le “relazioni pericolose” con i clienti contano moltissimo, quello della certificazione dei bilanci.

*Giornalista economico e saggista

 [1]“Il bene di tutti. L’economia della condivisione per uscire dalla crisi”, Editori Riuniti, 2011.

A partire dai primi anni ’50 del Novecento e per circa un ventennio, il Sud sembrava avere agganciato i ritmi di crescita del Centro-Nord. In quegli anni il prodotto pro-capite del Mezzogiorno, come quota del valore registrato nel resto d’Italia, aumentò di circa 20 punti percentuali (Figura 1). Ma agli inizi degli anni ’70 la crescita rallentò e la spinta verso la riduzione del gap rispetto al resto del paese si interruppe (Pigliaru 2010). Ad oggi la situazione del Sud, rispetto ai dorati anni ’50, sembra non aver fatto alcun progresso: ora, come nel 1951, il Mezzogiorno produce poco meno del 24% del Pil nazionale. Complessivamente, dal 1951 al 2008 il Sud è cresciuto sostanzialmente agli stessi ritmi del Centro-Nord, senza riuscire a colmare il gap di sviluppo (Rapporto SVIMEZ 2008). Anzi, ormai da quasi un decennio il Sud cresce stabilmente meno del Centro-Nord: un processo di aggravamento del dualismo che non si era mai visto dal dopoguerra a oggi. Si tratta di una riduzione in termini relativi rispetto al Centro-Nord ma anche in termini assoluti, dal momento che nel 2009 il prodotto del Mezzogiorno risultava ancora inferiore (dello 0,3%) rispetto al livello registrato nel 2000 (Rapporto SVIMEZ 2010).

Figura.1  Andamento del prodotto pro-capite del Mezzogiorno in rapporto a quello del Centro-Nord. (Daniele Malanima 2007).

Le teorie che gli economisti propongono per spiegare il dualismo dell’economia italiana, e l’interruzione del processo di convergenza, sono numerose. Tra gli altri fattori, vengono chiamati in causa la riduzione del programma di investimenti pubblici, lo spostamento della spesa del governo verso i consumi (Bolto, Carlin e Scaramozzino 1999) e l’ingente ammontare dei trasferimenti destinato alle politiche di sostegno dei redditi, che avrebbero in definitiva distorto i meccanismi di mercato e scoraggiato l’ingresso di imprese in zone con più bassi livelli salariali. Un filone della letteratura individua poi in un deficit di capitale umano e più in generale di capitale sociale la causa interna del ritardo (Putnam 1993, Guiso, Sapienza e Zingales 2010): la scarsa qualità delle risorse umane e della ridotta rete di relazioni sociali, che invece caratterizzerebbero il Nord, condannerebbero il Mezzogiorno al sottosviluppo. Certo, le spiegazioni di natura propriamente economica colgono alcuni elementi del ritardo. E le osservazioni sulla mancanza di capitale sociale fotografano la realtà dei fatti, ma non ne chiariscono le ragioni. Sembra difficile, come afferma Putnam, far risalire all’epoca normanna – in cui si sarebbero formate relazioni di tipo gerarchico invece che cooperative – le cause del ritardo: di mezzo c’è stata la scoperta dell’America che di certo ha spostato verso nord il baricentro dell’economia.

La spiegazione complessiva va pertanto cercata altrove: c’è infatti da interrogarsi in modo più ampio sul ruolo che le istituzioni hanno avuto nel generare e confermare questo ritardo. A riguardo viene in aiuto la New Institutional Economics, secondo cui il cattivo funzionamento delle istituzioni fa crescere l’insieme dei costi di transazione, disincentivando la localizzazione di attività economiche nuove, pure in presenza di vantaggi di natura economica (North 1990). Questo argomento - insieme a quelli cari alla New Economic Geography - spiegherebbe il divario tra centri e periferie e gli squilibri permanenti di alcune aree rispetto ad altre (Basu 2008).

Ma c’è un interrogativo non risolto. Come mai le istituzioni non si modificano in senso efficiente, non “migliorano”, se allo stato provocano gravi squilibri che alla fine sono di svantaggio per tutti? Una risposta può essere cercata attraverso gli strumenti della teoria evoluzionista e della Evolutionary game theory (EGT). L’ipotesi di fondo è che le istituzioni che riscuotono maggior successo in un particolare momento e in un dato contesto hanno la migliore opportunità di essere confermate anche nel futuro. Il comportamento degli individui dipende dall’appartenenza a un gruppo, a una istituzione formale o informale, e dalla capacità di sentirsi garantiti nel riprodurre i propri comportamenti nel futuro. I risultati che un individuo attende quando adotta una determinata strategia e la mette a confronto con le strategie degli altri (la cosiddetta matrice dei pay-offs) dipendono dall’insieme di valori che misurano il successo di un percorso rispetto e la possibilità di affermarsi anche nel futuro (l’analogia - svuotata del suo contenuto genetico - è con il darwinismo). Se estendiamo questo ragionamento alle istituzioni possiamo dire che sono ritenute di successo quelle che raggiungono lo scopo per le quali nascono, ed hanno perciò maggiori possibilità di riprodursi anche nel futuro, dando forma al sistema ed orientando le scelte di coloro che si identificano in esse.

Seguendo questa interpretazione si sarebbero presentate a confronto nel Mezzogiorno due tipi di istituzioni, una formale ed una informale. L’istituzione formale è generalmente riferita alla sfera della legalità, con costituzioni, regolamenti e organizzazioni che hanno a che fare con la struttura politico-economica della società, ovvero con la distribuzione dei diritti di proprietà, il funzionamento del sistema giudiziario e gli organismi di governance di gruppi sociali (sindacati, associazioni di imprenditori. eccetera). L’istituzione informale è invece rappresentata dall’eredità del patrimonio culturale della società. Essa segue un processo di self-reinforcement attraverso meccanismi imitativi che si trasmettono nel tempo e nello spazio, poiché rappresentano il modo in cui i componenti del gruppo sociale interagiscono fra di loro. Il perpetuarsi dei suoi meccanismi interni nel tempo è assicurato dal fatto che gli individui che scelgono le sue regole ottengono maggiori vantaggi. Ebbene, nel Mezzogiorno, dove le connotazioni assunte da questo secondo tipo di istituzione sono decisamente negative, il confrontarsi continuo fra istituzioni formali ed informali ha visto prevalere nel tempo le seconde sulle prime, perché  assicuravano maggiori vantaggi a coloro che si riconoscevano in esse. Così le istituzioni informali hanno finito per prevalere e diffondersi sempre più, diventando regola, occupando anche il terreno delle istituzioni formali. L’assenza di capitale sociale è perciò non solo il prodotto della storia e dell’eredità culturale del Sud, ma anche della scelta della “migliore” strategia di “sopravvivenza” nel Mezzogiorno.

In fin dei conti, il libro di Realfonzo, nel descrivere il degrado della politica nella capitale del Mezzogiorno, con l’utilizzo improprio dei fondi pubblici, il clientelismo, la corruzione, la malamministrazione delle società partecipate che dovrebbero gestire i servizi pubblici locali nell’interesse dei cittadini, ci parla proprio di questo “evolversi” della società napoletana e meridionale in generale. E chiarisce che chi non si adegua alle regole dell’istituzione “vincente” è costretto ad abbandonare la sua strategia, a mettersi da parte o a migrare dove le regole di comportamento provenienti dalla propria eredità culturale possano ottenere maggiore successo “riproduttivo”. Anche da questo punto di vista, il Mezzogiorno dovrebbe rappresentare una preoccupazione, non solo come area in ritardo rispetto al resto d’Italia, ma perché “propone” un modello economico-istituzionale che in realtà si diffonde anche in altre aree del Paese e che rischia di contribuire al consolidarne la posizione di marginalità rispetto al resto d’Europa.

Bibliografia

Basu S. R. (2008),  A new way to link development to institutions, policies and geography, UNCTAD, Policy issues in international trade and commodities study series No. 37.
Boltho A., Carlin W. e Scaramozzino P.(1999), Will East Germany become a new Mezzogiorno?, in J. Adams e F. Pigliaru, Economic Growth and Change, Cheltenham, Edward Elgar.
Daniele V. Malanima P. (2007), Il prodotto delle regioni e il divario Nord-Sud in  Italia, (1861-2004), Rivista di Politica Economica, III-IV, pp.267-315
Desmet K. Ortin I.O. (2007), Rational Underdevelopment, in Scandinavian Journal of Economics, 109-1.
Guiso L. Sapienza P. Zingales (2010), Civic Capital as the missing Link, EUI Working Paper, 2010/08
Iuzzolino G. (2009), I divari territoriali in Italia nel confronto internazionale, Banca d’Italia, mimeo.
Pigliaru F. (2010), Il ritardo economico del Mezzogiorno: uno stato Stazionario?, CRENoS.
North D. C, (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance,  Cambridge, Cambridge University Press.
Putnam R. D. (1993), Making democracy Work, Princeton, Princeton University Press.

Una sentenza che stravolge e deforma i principi che regolano i Rapporti Economici della nostra Costituzione

La sentenza è lunga e complessa, ma esiste un elemento chiave attorno al quale ruotano tutte le dichiarazioni di infondatezza delle questioni poste dalle Regioni ricorrenti. E mi sembra questo: “Le regole che concernono l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - ivi compreso il servizio idrico - ineriscono essenzialmente alla materia tutela della concorrenza, di competenza esclusiva statale” (par. 7). Cui segue e si aggiunge: “La determinazione delle condizioni di rilevanza economica è riservata alla competenza esclusiva legislativa dello Stato in tema di tutela della concorrenza” (par. 9.2).

Possiamo aggiungere a questi elementi il principio ribadito dalla Corte in una sentenza più volte citata, la n. 307 del 2009: “la Costituzione pone il principio, insieme oggettivo e finalistico, della tutela della concorrenza”. Si tratta della sentenza con cui la Corte, da un lato annullava quella parte dell’iperliberista legge lombarda che separava la gestione della rete dall’erogazione del servizio (e in questo senso fu positiva per il movimento per l’acqua, perché quella separazione è sempre funzionale alla privatizzazione di una o di entrambe le gestioni), dall’altro confermava invece quella parte della legge, con cui la Lombardia andava oltre il decreto Ronchi imponendo la gara addirittura come unica modalità di affidamento. Due scelte che enunciavano un pericoloso principio: essendo la concorrenza valore supremo, le Regioni possono derogare alle leggi statali solo nel senso di ampliarne la sfera di tutela, e non nel senso di prevedere ulteriori ambiti di esclusione dal mercato.

In questa nuova sentenza, il medesimo filo logico viene dipanato spostando i livelli decisionali: in sostanza, afferma la Corte, la legge statale può derogare alle norme comunitarie solo nel senso di prevedere una superiore tutela della concorrenza e un ampliamento della sfera del mercato, e perciò il decreto Ronchi non contrasta con le norme comunitarie neppure quando rende residuale l’affidamento in house [1].

A dispetto della rilevanza ascritta dalla Corte a questo principio, gli articoli 35 – 47 della Costituzione, che regolano i Rapporti Economici, non citano mai né la parola né il concetto di “concorrenza”. Sono principi fondamentali il lavoro e i suoi diritti, l’organizzazione sindacale, l’iniziativa economica privata, la proprietà, per fermarsi ai principali. La tutela della concorrenza è sì una materia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato dall’articolo 117: ma una materia, non è un principio costituzionale!

La conclusione tratta dalla Corte sul punto risulta discutibile in primo luogo perché dimentica tutta la prima parte della Costituzione, mentre una questione che si asserisce afferire alla tutela della concorrenza, parametro meramente economico, non può non doversi interpretare alla luce dei principi fondamentali in materia di rapporti economici[2].

La conclusione a cui giunge la Corte è discutibile anche per un’altra ragione.

Affermando, infatti, che la materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica riguarda esclusivamente la tutela della concorrenza - e insieme consentendo allo Stato di farvi rientrare praticamente tutto - la Corte nega in radice l’intero concetto di servizio pubblico, in quanto, di nuovo, sembra dimenticare che il servizio ha come fine principale quello di soddisfare i diritti e i bisogni dei cittadini: e nel caso dell’acqua, la conclusione (per quanto capziosi e articolati possano essere i ragionamenti che la sostengono) è del tutto paradossale, perché considera prioritaria la tutela dell’elemento astratto “concorrenza” rispetto all’esigenza che ogni cittadino veda riconosciuto quello che l’ONU e il Parlamento Europeo, hanno definito diritto umano fondamentale e inalienabile.

Insomma, non si capisce su cosa dovrebbe concretamente vertere la materia dei servizi pubblici locali, di competenza regionale, se le si sottrae praticamente tutto.

Il divieto di gestione diretta o mediante azienda speciale

La Corte osserva perentoria a più riprese che nel sistema “già vige il divieto della gestione diretta mediante azienda speciale o in economia”. A riguardo, occorre concordare sul fatto che, purtroppo, l’art.35 della legge n. 448 del 2001 (e una successiva che lo confermava), che obbligavano le aziende speciali a trasformarsi in Spa, non sono stati né censurati dalle Regioni in questo ricorso né inseriti tra gli articoli da abrogare mediante referendum. Ma nel momento in cui la Corte riconosce che nell’ordinamento è presente un tale principio, dovrebbe subito dedurne l’incostituzionalità (anche nella forma indiretta del 23 bis), perché non si può sostenere che il Comune possa esimersi dal fornire, anche direttamente, l’acqua ai cittadini nel momento in cui non si trovassero imprese interessate a farlo sul mercato.

Invece la Corte ha ribadito la vigenza di questo principio per i servizi a rilevanza economica.

E dato che gli Enti Locali, secondo la Corte, non sono più legittimati a decidere se l’acqua sia un servizio a rilevanza economica o meno, avendo lo Stato deciso una volta per tutte (che lo è), non si può  più sostenere che l’affidamento ad azienda di diritto pubblico sia consentito sul presupposto che il servizio sia dichiarato privo di rilevanza economica.

Oggi però è inevitabile fare i conti col quadro che la Consulta ha voluto creare.

Mi soffermo sul fatto che non concordo del tutto con l’articolo di Iannello, in cui si assimila l’azienda speciale con la società di capitale, differenziandole solo per i tenui vincoli pubblicistici della prima. Due aspetti, infatti, restano a mio parere a suffragare il percorso sinora seguito dal Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua: il primo, che l’azienda speciale rimane nell’alveo del diritto pubblico mentre la SpA può esserlo solo nell’accezione ampia e sostanziale del diritto comunitario, ma non in quello interno; il secondo, che l’azienda speciale, non avendo quote azionarie, è impossibile da privatizzare, essendo azienda pubblica per definizione, mentre la SpA pubblica espone al rischio che la proprietà delle quote possa cambiare. D’altro canto, a differenza delle vere aziende pubbliche, (le municipalizzate), le aziende speciali resistono nell’ordinamento mediante l’articolo 114 del Testo Unico degli Enti Locali.

Questi concetti, però, se rimangono validi in astratto, risultano al momento inapplicabili perché la nozione sostanziale che la Corte ha bocciato è quella di “gestione diretta mediante azienda speciale o in economia”, o consorzio (sebbene non esplicitamente menzionato).  E’ importante tenerlo presente, perché operare (o suggerire) un affidamento palesemente illegittimo, con gli interessi delle multinazionali che ci sono in gioco, esporrebbe gli Ato - i consorzi di Comuni e Province che deliberano in materia – agli effetti dei ricorsi al TAR, con conseguente successivo obbligo della gara.

Nelle Regioni a statuto speciale potrebbero esservi opzioni aggiuntive giuridicamente possibili specie se previsti negli Statuti e ad esse non si applica integralmente la sentenza della Consulta. Questi territori potrebbero essere laboratori di sperimentazione delle aziende di diritto pubblico.

Il servizio idrico è funzione fondamentale dell’Ente locale?

Vi sono molti dettagli discutibili della sentenza, che mostrano come essa sia, per così dire, ideologicamente viziata.
Ad esempio, al punto 11. 5, la Corte afferma che “il presupposto […] che il servizio idrico costituisca una delle funzioni fondamentali dell’ente locale è privo di fondamento (sentenze n.307 del 2009 e 272 del 2004)”.

In realtà la gestione dell’acqua è - da sempre - una delle funzioni fondamentali dei Comuni. Ma cosa afferma la sentenza n.307 del 2009? Ebbene la sentenza sembra affermare esattamente il contrario di quanto oggi le si vuol far dire: “Le competenze comunali in ordine al servizio idrico sia per ragioni storico-normative sia per l’evidente essenzialità di questo alla vita associata delle comunità stabilite nei territori comunali devono essere considerate quali funzioni fondamentali degli enti locali”.

Quali passi per l’acqua pubblica?

A questo punto sembra che le linee di azione dei sostenitori dell’acqua pubblica dovrebbero essere le seguenti. L’obiettivo di fondo resta quello della legge di iniziativa popolare che punta a una gestione autenticamente pubblicistica. A tale scopo, occorre sostenere il referendum e la moratoria degli affidamenti e delle gare in attesa che il referendum venga svolto. Per tutti quegli affidamenti che non si possono arrestare prima del referendum, andrebbero sostenute le soluzioni “in house”, a società a totale capitale pubblico. Ciò è necessario per poter mantenere un quadro rilevante di ambiti dove la gestione possa essere più semplicemente ripubblicizzata (come avviene a Parigi), battendosi affinché nelle eventuali delibere di affidamento si assumano l’impegno dell’organo affidante a trasformare la Spa in ente di diritto pubblico appena il quadro giuridico dovesse consentirlo e l’obbligo della Spa di prestare l’attività esclusivamente (e non solo in via prevalente) a favore degli enti pubblici affidanti. Occorre insomma evitare di ostacolare le amministrazioni che nel quadro normativo attuale dovessero scegliere di chiudere all’ingresso di investitori privati ricorrendo alle soluzioni in house[3]. Una battaglia politica aspra, ci attende, in cui contemplare anche forme di disobbedienza civile verso quelle amministrazioni che intendano procedere con le privatizzazioni e il prosieguo della campagna di modifica degli Statuti comunali e provinciali con l’affermazione del principio che l’acqua è un servizio pubblico privo di rilevanza economica. In conclusione, auspico una strada comune e chiara, per continuare la riappropriazione dell’acqua bene comune.

* Funzionario Provincia di Torino, movimento per l’acqua pubblica.

[1] Si intende con questa dizione, secondo la normativa comunitaria, l’affidamento diretto di un servizio pubblico ad ente o azienda esterna a varie condizioni, tra cui quella che  l’ente affidante eserciti un “controllo analogo” a quello operato sui propri uffici. A queste condizioni l’affidamento avviene fuori dalle regole di mercato e di concorrenza.

 [2] È tale la ritrosia della Corte di citare principi costituzionali, che dove essa afferma timidamente, al punto 8.1.2., che “la sfera di autonomia privata e la concorrenza non ricevono dall’ordinamento una protezione assoluta e possono, quindi, subire limitazioni”, anziché citare correttamente l’articolo 41 Cost., cita una giurisprudenza precedente della Corte stessa. Subito peraltro la Corte si preoccupa di attenuare quest’apertura, non peritandosi di affermare, citando un’altra precedente sentenza, che la regolazione del mercato, strumentale a garantire la tutela di interessi diversi rispetto a quelli correlati all’assetto concorrenziale del mercato, ha carattere derogatorio e per ciò stesso eccezionale. Portando in questo contesto tale affermazione, il passaggio che ne deriva si può definire eversivo, in quanto arriva a negare il carattere permanente e fondante della limitazione all’iniziativa economica privata imposto dall’art.41 della Costituzione “Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.

[3] A riguardo, non può convincere la proposta di Lucarelli (articolo uscito su rivista 1/2011 dell’AIC) secondo cui le Regioni dovrebbero istituire appositi enti di diritto pubblico per la gestione dei servizi. Una strada che appare impercorribile dopo una sentenza che afferma in modo perentorio (anche se non condivisibile) la competenza assoluta dello Stato sui servizi a rilevanza economica, tra cui il servizio idrico.

È di pochi giorni fa la pubblicazione della sentenza n. 325 del 2010 della Corte Costituzionale che ha deciso su una pluralità di ricorsi regionali contro l’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008, così come modificato dal cd. decreto Ronchi (art. 15 del d.l. 135 del 2009, convertito in legge n. 166 del 2009).

Non v’è dubbio che la Corte costituzionale con questa sentenza abbia difeso il vecchio, ossia il processo di privatizzazione che è stato intrapreso dall’ordinamento italiano a partire dal 1990. La corte non ha tenuto in nessun conto il nuovo vento antiliberista che soffia nel Paese (ma non solo, come dimostrato dall’esempio del comune di Parigi) e che ha portato alla raccolta di ben 1.400.000 per l’abrogazione della citata normativa, la stessa che era contestata dalle regioni. Certo, si potrebbe correttamente obiettare che un organo di garanzia deve essere immune dalle pressioni politiche. Ed è certamente vero, anche se, occorre dire, in altri casi, si pensi alla decisione del 1993 sull’ammissibilità dei referendum elettorali, la Corte si comportò diversamente, modificando la propria giurisprudenza proprio per andare incontro alla richiesta di cambiamento che proveniva dal Paese. Ma questa volta questo non è avvenuto.

Dal punto di vista giuridico, la sentenza può essere divisa in tre parti, di cui una prima scontata, perche la Corte si era già pronunciata su analoghe questioni negli anni precedenti (e si sa che molto difficilmente la Corte cambia il proprio orientamento). Una seconda invece fondata su quelle questioni che sono state sollevate per la prima volta dai ricorsi regionali contro il 23 bis (che sono stati redatti da giuristi di grandissima sensibilità, alcuni dei quali, come Roberto Cavallo Perin, anche impegnati nella redazione del disegno di legge regionale della Puglia per la ripubblicizzzione dell’acqua), attraverso la formulazione di domande del tutto nuove. Ci si sarebbe potuti ragionevolmente attendere dalla Corte, dunque, perlomeno una declaratoria di parziale illegittimità dello stesso art. 23 bis, proprio per la profondità dei ricorsi regionali che erano tra l’altro molto ben argomentati sotto il profilo giuridico e proprio perché il loro accoglimento non avrebbe dovuto comportare alcuna modifica alla giurisprudenza pregressa. Una terza parte, comunque sia, è positiva, sebbene rappresenti poca cosa nell’economia complessiva della decisione.

Per cominciare da quest’ultima parte, mi pare significativo il passaggio in cui la Corte chiarisce che la normativa del 23 bis non è affatto attuativa di obblighi europei: la Corte riconosce infatti che in questa materia vi è un indubbio margine di discrezionalità del legislatore italiano. In questo modo il giudice delle leggi svela la mistificazione compiuta dall’articolo 23 bis, nella parte in cui tale articolo si auto qualificava attuativo del diritto comunitario. Si trattava di una mistificazione, spesso denunciata, anche da chi scrive, molto probabilmente compiuta dal Parlamento per giustificare agli occhi dell’opinione pubblica la scelta impopolare di privatizzare i servizi pubblici locali attribuendone falsamente la responsabilità all’Unione europea. A tale proposito la Consulta ha infatti affermato chiaramente che «le disposizioni censurate dalle ricorrenti non costituiscono né una violazione né un’applicazione necessitata della richiamata normativa comunitaria ed internazionale, ma sono semplicemente con questa compatibili, integrando una delle diverse discipline possibili della materia che il legislatore avrebbe potuto legittimamente adottare senza violare l’evocato primo comma dell’art. 117 Cost.» (punto 6 del considerato in diritto.

Ma veniamo adesso alle altre due parti della decisione.

2.La giurisprudenza precedente della Corte costituzionale sui servizi pubblici locali e sul servizio idrico in particolare

Come osservato, la risposta negativa ad alcune questioni era pressoché scontata proprio perché in altre recenti occasioni la Corte aveva avuto modo di chiarire il suo punto di vista. Nel 2004 (sentenza n. 272) la Corte aveva affermato che spetta allo Stato la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, e che il fondamento costituzionale di questa disciplina era dato dalla «tutela della concorrenza», materia affidata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato dal nuovo art, 117 della Costituzione a seguito della riforma del 2001 (punto 3 del considerato in diritto). In questa decisione la Corte aveva comunque lasciato un margine di intervento alla potestà legislativa regionale per i servizi privi di rilevanza economica. Nel 2008 (sentenza n. 335), con specifico riferimento al servizio idrico integrato, la Corte ha affermato che «le quote di tariffa riferite ai servizi di fognatura e depurazione» sono «dei veri e propri corrispettivi dovuti per lo svolgimento di attività commerciali» (punto 6.1 del considerato in diritto), abbracciando dunque chiaramente una ricostruzione privatistica e commerciale del servizio idrico. Nel 2009 (sentenza n. 249), sempre con riferimento al servizio idrico, la Corte aveva respinto un ricorso della regione Calabria, che rivendicava la propria competenza legislativa in merito alla disciplina delle modalità di gestione del servizio idrico integrato ed aveva affermato la piena legittimità costituzionale dell’art. 150 del Codice dell’ambiente (d.lgs. 152 del 2006) che disciplinava le forme di affidamento di questo servizio perché, afferma la Corte, «tali regole sono dirette ad assicurare la concorrenzialità nella gestione del servizio idrico integrato, disciplinando le modalità del suo conferimento e i requisiti soggettivi del gestore, al precipuo scopo di garantire la trasparenza, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della gestione medesima» (punto. 14.1 del considerato in diritto). Sempre nel 2009 (sentenza n. 307), in accoglimento di un ricorso dello Stato contro una legge regionale della Lombardia in materia di servizio idrico, la Corte ha affermato l’inderogabilità della disciplina statale in materia in quanto essa spetta allo Stato sulla base  di «sue competenze esclusive in una pluralità di materie: funzioni fondamentali degli enti locali, concorrenza, tutela dell’ambiente, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni». «Deve, in altri termini – secondo la Corte – parlarsi di un concorso di competenze statali, che vengono esercitate su oggetti diversi, ma per il perseguimento di un unico obiettivo: quello della disciplina del servizio idrico integrato» (punto 4 del considerato in diritto). Occorre notare che in questa ultima sentenza la Corte doveva pronunciarsi su due diverse disposizioni della legge regionale della Lombardia, una che rendeva obbligatoria la separazione della gestione delle reti da quella del servizio e una che promuoveva la concorrenza in maniera ancora più aggressiva della disciplina statale (allora era vigente la disciplina del cd. lodo Buttiglione che prevedeva la gara, la società mista e l’in house, senza condizionare quest’ultima forma come fa attualmente l’art. 23 bis): la legge della Lombardia obbligava gli enti locali, ad eccezione del comune di Milano, ad affidare questo servizio con gara. Ebbene la Corte, con riferimento alla prima questione, ha affermato l’inderogabilità della disciplina statale, sancendo testualmente che «L’art. 49, comma 1, della legge regionale n. 26 del 2003, novellato dalla legge regionale n. 18 del 2006, ponendo il principio della separazione delle gestioni, violava specificamente la competenza statale in materia di funzioni fondamentali dei comuni, laddove, in contrasto con la disciplina statale, consentiva ed anzi imponeva una separazione non coordinata tra la gestione della rete e l’erogazione del servizio idrico integrato» (punto 5.2 del considerato in diritto). Invece, colpo di scena, con riferimento alla seconda questione, la Corte ha affermato la derogabilità della disciplina statale da parte della legge regionale proprio perché in questo specifico caso era la legge regionale a offrire una tutela maggiore della concorrenza. La Corte infatti ha affermato: «Al riguardo, deve considerarsi che la Costituzione pone il principio, insieme oggettivo e finalistico, della tutela della concorrenza, e si deve, pertanto, ritenere che le norme impugnate, in quanto più rigorose delle norme interposte statali, ed in quanto emanate nell’esercizio di una competenza residuale propria delle Regioni, quella relativa ai “servizi pubblici locali”, non possono essere ritenute in contrasto con la Costituzione» (punto 6.2 del considerato in diritto). Si tratta dunque di una giurisprudenza che da alcuni anni sposa le tesi privatrizzatrici dello Stato, fondando le proprie decisioni sulla nuova competenza che la sciagurata riforma costituzionale del 2001 ha attribuito alla potestà legislativa dello Stato, ossia «la tutela della concorrenza». La Corte, insomma, utilizza come parametro di legittimità il solo art. 117 della Costituzione, misconoscendo tuttavia il valore degli articoli della Costituzione del 1948 che si occupano specificamente dei rapporti economici, ossia gli articoli 41, 42 e 43 Cost., nei quali non solo la concorrenza non è contemplata ma in cui ampio spazio è riservato alla tutela delle finalità sociali, dell’utilità sociale e delle esigenze collettive. Dimenticando di interpretare l’art. 117 della Costituzione alla luce della prima parte della Costituzione, la Corte ha fondato le sue recenti decisioni unicamente sul titolo di competenza dello Stato «tutela della concorrenza», che è stata  incredibilmente elevata a valore costituzionale.

3. Le domande nuove sottoposte alla Corte: la rilevanza economica e la lesione dell’autonomia costituzionale (art. 5 Cost.) degli enti locali

Ecco perché una parte della decisione era, purtroppo, scontata: con questi precedenti, tra l’altro così vicini nel tempo, la Corte non poteva facilmente prendere una diversa direzione.

Tuttavia, su almeno due punti essenziali ci si sarebbe potuti ragionevolmente attendere almeno una limitata apertura alle tesi regionali, proprio perché si trattava di vere e proprie novità su cui la Corte in passato non era stata sollecitata a pronunciarsi.

Il primo riguardava la nozione di rilevanza economica e, in particolare, se, una volta affermata la competenza dello Stato in materia di forme di gestione dei servizi pubblici locali (in conformità con la giurisprudenza pregressa), potessero essere le regioni o gli enti locali a stabilire “in concreto” quali fossero le condizioni in virtù delle quali tale rilevanza doveva essere attribuita ad una data attività. Sul punto la Corte ha «escluso che gli enti infrastatuali possano soggettivamente e a loro discrezione decidere sulla sussistenza della rilevanza economica del servizio» (punto 11.4 del considerato in diritto), in quanto l’attribuzione della competenza ad apprezzare se in concreto sussistano le condizioni per attribuire la rilevanza economica avrebbe finito con lo svuotare la competenza statale in materia di concorrenza. La corte afferma chiaramente di desumere il concetto di rilevanza economica dall’ordinamento comunitario. Si rifà infatti espressamente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia CE che ha spesso adottato una nozione oggettiva di attività economica[1]. In questo modo, tuttavia, la Corte costituzionale cade, in primo luogo, in una evidente contraddizione perché prima afferma che in questa materia non ci sono vincoli europei da rispettare, poi però incomprensibilmente attinge la nozione di attività economica proprio dal’ordinamento comunitario. In secondo luogo effettua una inaccettabile semplificazione dell’ordinamento comunitario, perché la giurisprudenza della Corte di Giustizia CE non è monolitica e perché inoltre l’ordinamento comunitario non ha una nozione univoca di attività economica: ad esempio per il libro verde sui servizi di interesse economico generale la nozione di attività economica è soggettiva, dipende quindi dalla valutazione soggettiva  dell’ente pubblico. La Corte costituzionale, dunque, una volta affermato che ci troviamo in un ambito non coperto da vincoli europei, avrebbe dovuto dedurne che la nozione di attività economica deve essere ricercata in primo luogo nella Costituzione repubblicana del 1948 e in particolare in quegli articoli da 41 a 43 che sanciscono chiaramente la prevalenza dell’utilità sociale e dei fini sociali sulla libertà di iniziativa economica privata.

Occorre anche incidentalmente osservare che la nozione di rilevanza economica è una nozione recentemente introdotta dal legislatore, proprio nel momento in cui si è posto l’obiettivo di privatizzare i servizi pubblici locali. La prima legge che ha introdotto questo concetto è la legge n. 326 del 2003, il cd. lodo Buttiglione. Prima, nel 1990, il legislatore, con la legge n. 142, aveva introdotto il concetto di rilevanza «imprenditoriale»[2]. Occorre chiedersi per quale motivo nel 2003 il legislatore avverte l’esigenza di introdurre il diverso concetto di rilevanza economica. È il cattivo legislatore che introduce questo concetto, proprio nel momento in cui la politica decide di abdicare dal suo ruolo di decidere cosa dovesse essere ricompreso nel mercato e cosa ne fosse escluso. È il cattivo legislatore che ha inteso pilatescamente far credere che ci sia qualcosa che è oggettivamente economico e qualcosa che non lo è oggettivamente. Ed è in questo tranello che è caduta la Corte costituzionale, pur avendo il potere di far emergere questo errore del legislatore. Quello della rilevanza economica, infatti, è un falso concetto: sicuramente non è un concetto giuridico, ma una categoria sociologico-economica, appunto perché esso non ha alcun valore definitorio ma è indeterminato, scivoloso, indefinibile (la rilevanza imprenditoriale, invece poteva avere una qualche utilità definitoria, perché giuridicamente è data una definizione di impresa; tra l’altro la nozione di impresa è collegata a quella di servizi pubblici dallo stesso art. 43 della Costituzione che espressamente riguarda le «imprese» che si riferiscono a servizi pubblici essenziali). In astratto, infatti, tutto può avere rilevanza economica: anche la giustizia potrebbe essere considerata un’attività economica (ipoteticamente offerta da arbitri privati), così come la difesa, che potrebbe in astratto essere soddisfatta da eserciti privati (è solo con gli stati nazionali che si crea l’esercito di cittadini, sul modello dell’esercito rivoluzionario francese, ma nei periodi precedenti essa era svolta da mercenari, appunto, appaltati dallo Stato). Dunque non esiste la rilevanza economica in rerum natura. La rilevanza economica è stata pertanto il pretesto ideologico che è servito per giustificare il processo di privatizzazione. Da un lato essa aveva la funzione di allargare a dismisura le attività che devono essere poste sul mercato, dall’altro ha confuso l’attenzione per far credere ai cittadini che la scelta di privatizzare non è una scelta politica, ma deriva dalla natura delle cose, dalla rilevanza economica, appunto. Dobbiamo invece riaffermare il valore della politica e il predominio di questa sull’economia. È la politica che, se vuole interpretare compiutamente il suo ruolo, deve stabilire quali attività sono affidate al mercato e quali sono sottratte al mercato perché necessarie per l’attuazione del bene comune. E la politica deve assumersi la responsabilità di queste scelte, non farle derivare da un preteso vincolo derivante da una supposta natura economica dell’attività. La rilevanza economica ha rappresentato, in sintesi, il cavallo di Troia delle privatizzazioni.

Il secondo e, a mio parere, cruciale aspetto, su cui la Corte non si era fino ad oggi pronunciata, è rappresentato dalla lesione che una disciplina siffatta (art, 23 bis) arreca alla autonomia degli enti locali (art. 5 Cost.), i quali sono in tal modo privati della possibilità di scegliere fra una pluralità di forme di gestione, fra cui anche gestioni genuinamente dirette, come ad esempio quella attraverso azienda pubblica o in economia. Questo è il passaggio più criticabile della sentenza della sentenza perché la Corte, in realtà, decide di non decidere avvalendosi di un mero espediente procedurale. In altri termini, la Corte afferma che poiché le gestioni dirette sono state cancellate dall’ordinamento nel 2001 con la l. 448 (art. 35), questa censura è stata sollevata con grande ritardo dalle regioni. La Corte, tuttavia, non ha tenuto conto di due fattori decisivi, a dimostrazione della pretestuosità di un simile argomento. Se fosse entrata nel merito, la Corte avrebbe necessariamente dovuto dare ragione ai ricorsi regionali. In primo luogo, se è vero che la legge n. 448 del 2001 aveva soppresso tutte le forme di gestione diretta, è pur vero che la successiva normativa del 2003, ha introdotto l’in house con pari dignità rispetto alla gara. Quindi, assodato che l’in house altro non è che un succedaneo della gestione diretta tramite azienda, come afferma la stessa Corte costituzionale in questa sentenza, dopo il 2003 tale obiezione non avrebbe potuto essere sollevata dalle regioni. È dunque solo con l’art. 23 bis che il diritto degli enti locali di scegliere tra una gestione privata ed una gestione pubblica (per quanto nella criticabile forma di spa pubblica) viene fortemente limitato, per non dire azzerato (in quanto l’in house diventa un’eccezione sottoposta a una pluralità di condizioni). La lesione del principio autonomistico determinata dalla soppressione delle genuine forme di gestione pubblica non poteva che essere sollevata dalle Regioni solo dopo l’approvazione dell’art. 23 bis, visto che medio-tempore, dal 2003 al 2008 esisteva un surrogato (un succedaneo) della gestione diretta nella forma dell’in house, dotato di pari dignità rispetto all’affidamento con gara. Ciò che emerge dunque chiaramente è che con questa sentenza la Corte costituzionale non ha affermato la piena legittimità costituzionale dell’art. 23 bis, ma si è limitata a sancire che spetta solo allo stato la disciplina in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica. Essa infatti si è pretestuosamente rifiutata di entrare nel merito dei limiti costituzionali che incontra la stessa legge dello Stato proprio con riferimento all’obiezione giuridicamente più pregnante, ossia quella della lesione del principio autonomistico. Non è dunque esatto sostenere che questa sentenza della Corte costituzionale affermi la piena compatibilità con la costituzione dell’art. 23 bis. Al contrario, sulla questione di maggior peso, e direi forse proprio perché ineludibile nel merito, pur di non decidere la Consulta è ricorsa ad un chiaro escamotage procedurale. Vi sono pertanto ancora legittimi e motivati dubbi circa la legittimità costituzionale di una disciplina stratale pro-concorrenziale, come quella introdotta dal 23 bis, che arriva sino ad annullare il potere di scelta dell’ente locale. Cosa altro è l’autonomia locale, su cui si assiste ad una insopportabile retorica, se essa non ricomprende proprio il potere di decidere quelle che sono le forme di gestione dei servizi pubblici locali più rispondenti ai bisogni della comunità amministrata?  Basta leggere l’art. 112 del dlgs 267 del 2000, che chiarisce cosa debba intendersi per servizio pubblico locale, per rendersi conto di quanto essenziali siano tali attività. Curare gli interessi dei cittadini, infatti, significa innanzitutto  stabilire quali siano i bisogni di interesse collettivo che devono essere garantiti per realizzare lo sviluppo sociale, economico e civile, ed avere anche la possibilità di soddisfare direttamente questi bisogni, alle condizioni stabilite dall’ente pubblico, che spesso non coincidono affatto con quelle che sarebbero prodotte da un’impresa privata che agisce sul mercato (libero o regolato)[3].

4. Quali strategie per la difesa dei beni comuni dopo il 23 bis e la sentenza della Corte costituzionale 325 del 2010

Adesso resta il problema di comprendere quali siano le strategie da utilizzare per garantire il risultato della gestione pubblica dell’acqua ed evitare che l’Italia diventi a breve territorio di conquista da parte delle grandi multinazionali francesi e dei colossi, oramai quasi del tutto privati, nati dalle ex – municipalizzate come A2A, Hera, Acea, Iren, ecc.

Le strategie per contrastare la privatizzazione sono pertanto di due tipi, una politica e una giuridica.

Dal punto di vista giuridico, e in particolare sul piano amministrativo, purtroppo, la situazione è desolante. La legge dello Stato che disciplina i servizi pubblici locali è l’art. 23 bis che ha superato indenne il vaglio di legittimità costituzionale (anche se la questione di maggior peso resta aperta). La Corte, in questa stessa sentenza, ha anche espressamente annullato l’art. 1 della l. n. 2 del 2010 della Regione Campania che si limitava semplicemente a dichiarare il servizio idrico «privo di rilevanza economica». L’unico strumento che offre il diritto positivo vigente sul piano amministrativo è dunque confinato al ricorso all’in house, che la stessa legge guarda con estremo sfavore, sottoponedolo a penetranti limiti e condizioni. Questo istituto è stato  giustamente da più parti criticato per due differenti motivi. Innanzitutto perché non rappresenta una vera forma di gestione diretta dei servizi pubblici, in quanto l’affidamento ad una società in house si risolve sempre e comunque in una esternalizzazione del servizio e inoltre perché è culturalmente subalterno alla logica privatistica che ha sfigurato il diritto pubblico in questi ultimi anni: gli istituti di diritto pubblico sono stati progressivamente mortificati perché la logica aziendalistica ha invaso tutti gli spazi possibili. Tuttavia, la polemica sull’istituto dell’in house, che pure si fonda su valide ragioni, rischia non solo di essere sterile (perché non esistono alternative giuridicamente percorribili), ma è anche destinata a scomparire tra pochissimo. Infatti, dopo la scadenza delle “vecchie” concessioni prevista per legge, se gli enti locali non saranno riusciti a realizzare validi affidamenti a “organismi di diritto pubblico” (così sono definite dal diritto interno e da quello comunitario le società interamente pubbliche), saranno obbligati a mettere a gara il servizio e questo strumento (e tutta la relativa polemica) potranno tornare di attualità solo dopo la scadenza delle nuove concessione ai privati, dunque tra 20 o 30 anni. Inoltre, continuare a sostenere che a diritto positivo vigente gli enti locali possano realizzare aziende speciali, attraverso modifiche degli statuti comunali, rischia solo di creare ulteriore confusione e favorire invece che bloccare il processo di svendita dei beni comuni.

A questo punto, stando alla più recente posizione post-sentenza formulata dai giuristi che avevano sostenuto il percorso bocciato dalla Corte costituzionale (che finalmente introducono un ragionamento giuridico, non limitandosi ad affermare, bonariamente, come in passato «ripubblicizzare si può, basta averne la volontà politica!», e che ammettono, dunque, che la strada giuridica per la gestione pubblica è una strada stretta da ricercare all’interno di deroghe ed eccezioni) i comuni dovrebbero inserire nei propri statuti la clausola che il servizio idrico è di interesse generale. Non più, dunque, privo di rilevanza economica (quindi si ricomincia, tutto da rifare il lavoro svolto finora che, comunque sia, non ha ancora portato a nessuna istituzione di azienda speciale nei comuni ove la modifica statutaria è avvenuta). Inoltre, si propone di inserire questa clausola negli statuti comunali sperando che la Corte costituzionale ritorni sui suoi passi. Insomma un vero e proprio arzigogolo da (raffinati) giuristi.

Francamente mi pare irresponsabile, a questo punto, di fronte ad un attacco ai beni comuni di dimensioni così devastanti e ad un quadro tanto pericoloso, continuare a sostenere che a diritto positivo vigente, dopo l’art. 23 bis e dopo questa decisione della Corte costituzionale, si possa ancora sperare di realizzare in via amministrativa un affidamento della gestione del servizio idrico a un’azienda speciale. L’acqua non si salva con i sofismi giuridici, ma evitando che sia svenduta ai privati. E la svendita, purtroppo, è dietro l’angolo.

Così facendo si rischia solo di frapporre ulteriori ostacoli a quelle “poche” amministrazioni locali che fossero seriamente intenzionate a sottrarre, per il momento, il servizio idrico al mercato, nell’attesa che il quadro legislativo si modifichi, anche a seguito dei referendum, e si reintroducano genuine forme pubblicistiche di gestione[4]. A diritto positivo vigente, ai sensi di questa nefasta legislazione, solo così, e peraltro ancora per poco tempo (ossia il 31 dicembre 2010 in alcuni casi, e 31 dicembre 2011 nella maggior parte dei casi) si può cercare di raggiungere un risultato “minimo”, ossia evitare che le imprese private entrino nel mercato dell’acqua, in attesa che i referendum, che ci auguriamo vincenti, ridisegnino il quadro legislativo. Solo così si può tentare di mettere al sicuro l’acqua per un congruo numero di anni, anche 20 o 30, e dunque conservare la gestione in mano pubblica della risorsa idrica, lavorando nel frattempo affinché il vento mercatista cessi e perché la politica riesca ad accogliere le istanze di tutela dei beni comuni che con sempre maggior forza si levano nel paese, ripristinando le forme di gestione diretta genuinamente pubblicistiche.

Passiamo ora al piano politico. Per battere sul piano culturale l’ideologia del mercato ancora dominante, occorre da un lato riaffermare la supremazia della politica sull’economia e delle gestioni veramente pubbliche su tutte le forme di gestione privatistica, siano esse realizzate in forma di società pubblica, sia in forma aziendalistica. La sconfitta politica e culturale affonda infatti le sue radici nella trasformazione dell’azienda giolittiana in un’azienda dotata di «personalità giuridica» e di «autonomia imprenditoriale», ossia in un ente pubblico “economico”, (aggettivo certamente significativo), avvenuta nel 1990 e che ha permesso alle vecchie aziende pubbliche di comportarsi come degli imprenditori privati. Da allora il governo dei servizi pubblici locali si è allontanato dal perseguimento del bene comune per essere soffocato dalla cultura aziendalistica. Non dimentichiamo che il processo di trasformazione delle aziende speciali in s.p.a. è iniziato nel 1997, a seguito dell’approvazione della prima legge Bassanini, che rimetteva alla libera decisione degli enti locali questa trasformazione, divenuta poi obbligatoria solo a fine 2001, con la legge 448, art. 35. Trasformazione che è stata chiesta con forza ai consigli comunali proprio dai consigli di amministrazione delle aziende speciali, che erano nel frattempo diventate delle imprese aggressive per effetto della modifica del 1990, appunto per potersi finalmente liberare degli ultimi (tenui) vincoli pubblicistici cui erano sottoposte.

Dunque, nell’immediato, l’impegno deve concretizzarsi nella richiesta di una legge di moratoria che sospenda l’applicazione della normativa transitoria del Ronchi e nel sostegno ai referendum per abrogare la normativa privatizzatrice. Ma ciò che serve sopra ogni cosa è una grande battaglia culturale e politica che abbia come obiettivo la richiesta di una legge che ridia dignità agli enti locali, mettendoli nuovamente in grado di scegliere tra più alternative di gestione, tra cui anche quelle veramente pubblicistiche, come la gestione in economia o quella dell’azienda di giolittiana memoria, ossia degli strumenti che siano strutturalmente idonei a garantire il bene comune prima dell’economicità della gestione, studiando le forme necessarie e autenticamente democratiche di partecipazione dei cittadini e dei lavoratori alla gestione del servizio.

[1] In un noto caso del 1991, più volte confermato, (cfr. CGCE del 23.4.1991 in causa C-41/90, Hofner/Macroton, R, 1991, I, 1979) la Corte di Giustizia CE ha affermato che un servizio di collocamento, benché gestito da un ente pubblico, costituisce in realtà una attività economica perché mette in relazione domanda ed offerta di lavoro, dichiarando quindi non conforme al trattato la riserva allo Stato di questa attività.

[2] L’Art. 22 della l. 142 del 1990 introdusse il concetto di rilevanza economica ed imprenditoriale proprio con riferimento alle aziende speciali, al comma 3, lett. c). Si riporta di seguito l’articolo citato: «1. I comuni e le province, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali. 2. I servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province sono stabiliti dalla legge. 3. I comuni e le province possono gestire i servizi pubblici nelle seguenti forme: a) in economia, quando per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio non sia opportuno costituire una istituzione o una azienda; b) in concessione a terzi, quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale; c) a mezzo di azienda speciale, anche per la gestione di più servizi di rilevanza economica ed imprenditoriale; d) a mezzo di istituzione, per l’esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale».

[3] Sia consentita un’osservazione a questo proposito. La legge dello Stato (art. 23 bis) cancella in questo modo la specificità dei servizi pubblici, in quanto elimina la vecchia disciplina relativa ai modi gestione dei servizi locali (come era sempre stato sin dalla legge di municipalizzazione del 1903 fino alla legge 142 del 1990 con cui si attribuiva all’ente locale il potere di decidere come gestire i servizi, attribuendo ad esso anche la possibilità di gestirli direttamente - o in economia o attraverso azienda). Questa disciplina viene sostituita da una disciplina dei modi in cui l’attività di servizio pubblico può essere (anzi deve essere) affidata ad un soggetto (privato) diverso dall’ente locale. Le modalità di affidamento dei servizi locali previste dall’art. 23 bis, infatti, si risolvono sempre in una esternalizzazione: è così non solo per la gara, ma anche per l’in house, perché la società in house, benché di proprietà pubblica, è, sul piano formale, pur sempre un soggetto terzo rispetto all’ente locale. Con l’art. 23 bis si conclude dunque un processo di privatizzazione che non ha pari in Europa. I servizi pubblici vengono equiparati ai contratti pubblici: per il legislatore non c’è differenza se il comune deve soddisfare un proprio bisogno (riferito al comune come soggetto), come ad esempio quello di far pulire i locali della sede dell’amministrazione comunale, oppure se il comune deve decidere di organizzare il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti (bisogno che non è del comune come soggetto, ma della collettività di cittadini rappresentata dal Comune). Anzi, paradossalmente, dopo l’art. 23 bis le amministrazioni locali hanno più possibilità di scelta in merito ai contratti pubblici che non ai servizi pubblici. Infatti, per un’amministrazione locale sarà possibile evitare il ricorso al mercato e orientarsi per l’autoproduzione nel caso di appalti di servizi o di lavori (come dire, per spazzare i locali sede degli uffici comunali, ad esempio: questa attività potrà legittimamente essere svolta dal comune non solo con una gara d’appalto, ma anche in economia, cioè attraverso i propri dipendenti, e pure con una società interamente pubblica, cd. in house, che non deve nemmeno sottostare a tutte le condizioni previste dall’art. 23 bis, come la relazione all’autorità garante, la specifica motivazione, ecc.). La medesima cosa non sarà possibile proprio con riferimento ai servizi pubblici locali (come il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti o il servizio idrico), ossia quelle attività che rientrano tra i fini stessi dell’ente e che - secondo quanto afferma lo stesso legislatore (art. 112 del dlgs 267 del 2000) - sono «rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali». Una conclusione assolutamente aberrante e profondamente in contrasto con i principi e i valori che ispirano la Costituzione repubblicana: il legislatore statale ha legato le mani ai comuni che vogliono realizzare fini sociali e promuovere lo sviluppo economico e civile della collettività.

[4] Sotto questo punto di vista, l’esperienza più significativa è quella che ha avuto luogo a Napoli, nel corso del 2009, purtroppo bloccata dalle resistenze in seno al Consiglio di Amministrazione dell’ATO2. A riguardo si rinvia ai capitoli 5 e 10 del libro Robin Hood a Palazzo San Giacomo. Le battaglie di un riformatore al Comune di Napoli, di Riccardo Realfonzo (Tullio Pironti Editore, dicembre 2010).

Vediamo allora in dettaglio. Con il termine «comune», Negri e Hardt intendono, in primo luogo, «la ricchezza comune del mondo materiale – l’aria, l’acqua, i frutti della terra e tutti i doni della natura – che nei testi classici del pensiero politico del mondo occidentale è sovente caratterizzata come l’eredità di tutta l’umanità da condividere insieme». In questo senso, leggiamo fin dalle prime pagine del ponderoso volume, «il linguaggio, gli affetti e le espressioni umane sono per la maggior parte comuni». C’è però un altro significato che Negri e Hardt attribuiscono al «comune»: «Per “comune” – essi infatti dicono – si deve intendere, con maggior precisione, tutto ciò che si ricava dalla produzione sociale».

È bene precisare che nell’equivalenza postulata tra questi due significati si colloca la vera e propria novità della riflessione di Negri e Hardt. Tradizionalmente, infatti, con la prima accezione del termine «comune» si designano quei beni che i giuristi definiscono come «liberi»: non solo perché non appartengono a nessuno, ma soprattutto perché non sono – per loro essenza o per vincoli di legge – suscettibili di appropriazione. L’aria che respiriamo o il linguaggio che ci permette di comunicare ne sono gli esempi più classici.

Discorso diverso vale invece per i beni (e naturalmente i servizi) prodotti. Ogni produzione presuppone infatti un processo lavorativo e quest’ultimo – per dirla con Marx – implica necessariamente una «appropriazione degli elementi naturali per i bisogni umani»[2], che a sua volta comporta una preventiva distribuzione dei mezzi di produzione secondo dati rapporti sociali e la sussunzione degli individui che lavorano entro specifici rapporti di produzione, che concernono sia gli agenti della produzione che i mezzi materiali ad essa occorrenti. E se è vero che ogni processo lavorativo si avvale di norma di beni che a stretto rigore non sono suscettibili di appropriazione (come l’aria o il linguaggio, appunto), non è meno vero che residua una profonda differenza fra gli uni e gli altri: i beni che sono comuni in quanto «liberi» non sono infatti producibili mediante il lavoro, al punto che anche quelle trasformazioni che subiscono in dipendenza dell’attività umana si inquadrano nella loro «storia naturale»; i beni producibili mediante lavoro sono invece oggetto di appropriazione entro specifici rapporti di produzione e possono essere «comuni» solo se la forma sociale consustanziale a questi ultimi li rende «non rivali» e «non esclusivi», ossia tali che il loro godimento da parte di Tizio non impedisce un analogo godimento da parte di Caio.

Evocando Marx abbiamo inteso suggerire che la distinzione appena ricordata ha una lunga tradizione e solide ragioni teoretiche: suo obiettivo precipuo è di sfuggire a quelle concezioni idealistiche del lavoro sociale che ispirano non solo le illusioni umanistiche di quanti vedono il lavoro come «pura attività creativa», ma anche le moderne trattazioni degli economisti neoclassici circa i beni supposti pubblici «per natura» (le quali, ben s’intende, sono funzionali a sostenere che tutto ciò che non è «naturalmente pubblico» non deve nemmeno esserlo)[3]. Ma se ciò è vero, l’equivalenza semantica postulata da Negri e Hardt tra i due significati del «comune» non può essere assunta in termini descrittivi: occorrerebbe piuttosto un’analisi normativa, che cioè dimostrasse che, se così pure è stato finora, così non deve più essere.

Invano però il lettore la ricercherebbe nelle quattrocento e più pagine del libro. Lungi dallo spiegarci entro quali nuovi rapporti di produzione bisognerebbe concepire l’allocazione del processo lavorativo e dei suoi prodotti al fine di spingerci «oltre il privato e il pubblico», Negri e Hardt si limitano infatti a dirci che il carattere «biopolitico» del processo lavorativo ha costituito il «comune» non solo in quanto forza produttiva, ma anche in quanto «forma in cui la ricchezza è prodotta»: posto che «il lavoro biopolitico è sempre più autonomo» dal capitale e dallo stato, ci sarebbe solo bisogno di lottare in difesa della «libertà della forza lavoro biopolitica» (assicurandole «un reddito minimo garantito su scala nazionale o globale») e di assicurare alle popolazioni mondiali «le infrastrutture materiali» di cui sono ancora prive, a cominciare da una «piattaforma fisica (che permetta l’accesso alle reti comunicative in connessione cablata e senza fili)» per proseguire con quella «logica (protocolli e codici sorgente aperti)» e un’altra «ricca di contenuti (le opere e le ricerche scientifiche, intellettuali e culturali)».

Sennonché, ciò equivale a presupporre quel che invece bisognerebbe dimostrare. L’«autonomia» attiene infatti alle modalità dell’attività lavorativa e di per sé non può dirci nulla in merito alla forma che assume il suo prodotto. L’autonomia rilevantissima di cui gode ogni dirigente d’impresa, ad esempio, non impedisce di qualificare il prodotto del suo lavoro come una merce, così come l’autonomia di cui gode un dirigente pubblico non osta al riconoscimento della differente forma ch’è propria del prodotto della sua attività. Lo stesso vale per il carattere «comune», cioè sociale, del processo lavorativo, che non a caso Marx riconosceva come tipico dell’industria capitalistica e noi possiamo ben riferire anche al lavoro alle dipendenze del settore pubblico. Del resto, se lo stesso Marx parlava di un «comunismo dei capitalisti» in relazione al processo che conduce alla spartizione della massa del plusvalore e alla genesi del profitto medio[4], non potremmo noi analogamente evocare un «comunismo dei pubblici poteri» per riferirci al modo in cui questi ultimi hanno consentito effettivamente di rendere taluni beni e servizi non escludibili e non rivali? A cos’altro dovremmo riferire quel che Negri e Hardt chiamano «il comune che funge da base della produzione biopolitica» e che denunciano essere oggetto delle strategie acquisitive del capitalismo? Lo «smantellamento delle istituzioni della pubblica istruzione», la «privatizzazione dell’educazione primaria e la drastica riduzione dei finanziamenti alla scuola secondaria» non rimandano forse alla distruzione di quella forma di «comunismo» che abbiamo sperimentato grazie all’attività economica dei pubblici poteri?

Non crediamo di sbagliare se diciamo che l’assimilazione tipicamente sessantottina tra capitalismo e socialismo faccia qui velo (ed è un velo assai spesso) alla riflessione di Negri e Hardt. Sostenere che «il “socialismo reale” è stato una straordinaria macchina dell’accumulazione capitalistica», che si sarebbe avvalso di «alcuni strumenti di ispirazione keynesiana che le potenze capitalistiche avevano adottato solo nei momenti delle crisi cicliche», significa non solo ignorare che fu Keynes a ispirarsi all’Urss nell’elaborazione della General Theory (e non i bolscevichi a copiarlo)[5], ma soprattutto fraintendere completamente il significato della «rivoluzione keynesiana»: la quale appunto muove dal convincimento che lo sviluppo delle nostre società ha fatto sorgere taluni bisogni (come la «programmazione urbanistica» o la «conservazione dell’ambiente naturale», per ripetere due suoi esempi) tali che «è impossibile per l’individuo, anche se lo volesse, intraprendere le iniziative opportune» per soddisfarli: anzi, «anche se egli si imbarcasse in tali imprese, non sarebbe assolutamente in grado di raccoglierne i benefici». Solo «se fossero adottati e impiegati forti poteri di direzione centrale, enormi vantaggi potrebbero riversarsi sull’intera comunità»[6].

Si può aggiungere che attribuire al «lavoro biopolitico» la capacità di produrre cooperazione in modo «autonomo» rischia di mettere capo ad un’apologia di quelle collaborazioni coordinate e continuative che il ministro Sacconi ha assunto come archetipo per la riscrittura dello Statuto dei lavoratori. È infatti evidente che codesta autonomia può essere facilmente declinata nell’utopia di una società di «liberi produttori indipendenti», che ricalcherebbe di fatto la visione walrasiana del perfetto mercato concorrenziale: non è certo un caso se Aldo Bonomi, che per primo ha scritto sul «trionfo della moltitudine»[7], è approdato infine a vestire i panni dell’aedo della piccola impresa e del lavoro autonomo sulle rosee pagine del quotidiano di Confindustria.

Specularmente, se volessimo prendere sul serio le «riforme» sollecitate da Negri e Hardt, è facile concludere che implicherebbero la nazionalizzazione di buona parte dell’apparato produttivo[8]: si tratterebbe infatti o di piegare le dotazioni industriali già esistenti a logiche di funzionamento non capitalistiche, oppure di organizzare la produzione per l’esportazione in modo da ottenere i necessari trasferimenti di tecnologia dall’estero (giusto alla maniera del primo piano quinquennale sovietico).

Va da sé che nell’una come nell’altra ipotesi non saremmo affatto «oltre il privato e il pubblico», come pretendono Negri, Hardt e altri teorici dei «beni comuni»[9], ma saldamente all’interno dell’uno o dell’altro: del mercato o dello stato, per chiamare le cose col loro nome. Sovvengono al riguardo le lucide parole di P. J. D. Wiles: «quelli che desiderano de-stalinizzare un particolare tipo di attività economiche devono lasciarle al libero mercato, come hanno scoperto gli jugoslavi; così come coloro che disdegnano le leggi della domanda e dell’offerta devono stalinizzare i settori che desiderano riformare. Non c’è una terza via. L’economia nel suo insieme può essere mista, ma ogni singola attività dev’essere l’una cosa o l’altra. La funzione della vasta burocrazia economica staliniana è di fare amministrativamente ciò che il mercato fa automaticamente; o il consumatore e il profitto dicono al produttore cosa fare (con o senza l’aiuto della concorrenza tra produttori) o glielo dice il pianificatore centrale. La ripartizione delle risorse è fatta alla periferia o al centro, col mercato o senza. Queste ultime (quattro) parole mostrano che la dicotomia, economia di comando o mercato, è da un punto di vista logico esauriente»[10]. E se il vero radicalismo stesse piuttosto nel riconoscere che sono ancora questi i termini dell’alternativa?

*Une versione ridotta di questo articolo è apparsa su Alias del 9 ottobre 2010.
[1]Michael Hardt, Antonio Negri, Comune. Oltre il privato e il pubblico, Milano, Rizzoli, 2010.
[2] Karl Marx, Il capitale. Critica dell’economia politica, libro I, Roma, Editori Riuniti, 1989, p. 218.
[3] Per la verità, i neoclassici più consequenziali giungono perfino a negare che vi siano beni pubblici di tal fatta: si veda sul punto Ronald H. Coase, Il faro nell’economia, in Id., Impresa, mercato e diritto, Bologna, il Mulino, 2006, pp. 291-317 (dove anche una rassegna critica della posizione tradizionale).
[4] Si veda la lettera a Engels del 30 aprile 1868, in Carteggio Marx-Engels, V, Roma, Edizioni Rinascita, 1951, p. 184. Considerazioni analoghe in K. Marx, Storia dell’economia politica. Teorie sul plusvalore III, Roma, Editori Riuniti, 1993, p. 82.
[5] Sia consentito sul punto il rinvio a Giorgio Lunghini, Luigi Cavallaro, Prefazione a John Maynard Keynes, Laissez faire e comunismo, Roma, DeriveApprodi, 2010.
[6] J. M. Keynes, La pianificazione statale, in Id., Come uscire dalla crisi, a cura di P. Sabbatini, Roma-Bari, Laterza, 2001, p. 64.
[7] Aldo Bonomi, Il trionfo della moltitudine. Forme e conflitti della società che viene, Torino, Bollati Boringhieri, 1996. In effetti, quando si legge che i comportamenti della moltitudine obbediscono alla «logica delle associazioni corpuscolari» (M. Hardt, A. Negri, Comune, cit., p. 53), riesce davvero difficile non pensare a Walras.
[8] Del resto, anche Walras sostenne posizioni eterodosse in materia di proprietà dei mezzi di produzione: cfr. Léon Walras, Studi di economia sociale, a cura di A. Salsano, Roma, Archivio Guido Izzi, vol. II, 1993.
[9] Emblematico, al riguardo, l’impasse cui pervengono le ricerche più recenti di Elinor Ostrom, insignita lo scorso anno del premio Nobel per l’economia. Si veda sul punto Emiliano Brancaccio, La crisi del pensiero unico, Milano, Franco Angeli, 2010, pp. 194-197.
[10] P. J. D. Wiles, Economia politica del comunismo, Torino, UTET, 1969, p. 22.

La verità è che è in atto il più violento e decisivo attacco all’Europa come soggetto politico e agli ultimi bastioni dello Stato sociale in Europa. Ora più che mai, dunque, l’europeismo per sopravvivere e rilanciarsi dovrebbe caricarsi di senso, di concrete opportunità di sviluppo coordinato, economico, sociale e civile. 

(Lettera degli economisti)

La politica economica europea ha due città di riferimento, due città nelle quali si sono sottoscritti accordi che sono diventati la base delle successive decisioni: Maastricht e Lisbona. Due città legate non solo a diversi aspetti della politica economica, Maastricht per i criteri di stabilità e Lisbona per l’economia della conoscenza, ma che indicano due ipotesi solo in parte convergenti, diverse strategie di sviluppo e, quasi, due anime diverse, due concezioni dell’Europa contrapposte. La prima, tutta orientata su parametri liberisti di controllo rigido dei bilanci, la seconda su obiettivi qualitativi orientati alla sostenibilità.

Oggi, in fase di crisi, la rotta è sempre più indirizzata verso Maastricht, con le nuove, insostenibili socialmente e economicamente, politiche dei tagli imposte a tutti i paesi europei. E invece verso Lisbona occorrerebbe muoversi, per caricare di senso l’idea di Europa nella direzione di una “crescita economica sostenibile con nuovi e migliori posti di lavoro e una maggiore coesione sociale”.

Che sarebbe il processo di unificazione europea se si fermasse al pareggio dei bilanci ottenuto con il taglio del Welfare? L’Europa, che non è ancora una nazione o uno stato, ma una confederazione tenuta insieme da un’idea, prima che da un progetto vincolante, se perde la sua identità, perde tutto. E’ ovvio che in una fase di crisi come quella che stiamo vivendo si rafforza la necessità di migliorare la capacità competitiva dell’economia continentale. Ma la strada intrapresa, quella della riduzione del Welfare, è sbagliata e pericolosa, sbagliata per i motivi descritti nella Lettera degli Economisti, dalla cui lettura derivano queste riflessioni, e pericolosa perché fa perdere all’Europa la sua anima.

Fuor di metafora, l’anima dell’Europa sta nella sua originale tipologia di sviluppo sostenibile,  una tipologia che però fa fatica  a diventare modello, teoria, pensiero di riferimento originale e autonomo, e non fornisce elementi forti dal punto di vista della battaglia delle idee. Eppure il successo di un’area geo-politica, in tempo di globalizzazione, dipende anche dalla sua capacità di esprimere una cultura su cui costruire egemonia. Dal punto di vista delle esperienze l’Europa è fucina di modelli innovativi, diversi da quelli statunitensi e anglosassoni, modelli che rappresentano casi di successo, e possono fornire, oltre che il senso dell’economia europea,  un punto di riferimento per molti paesi di recente e rapida industrializzazione, che vedono però nel modello anglo-sassone l’unico punto di riferimento. Questo punto di riferimento, presentato nei Master che le Università americane propongono a studenti di tutto il mondo, è basato su una tipologia di azienda multinazionale, sostanzialmente sradicata dal territorio, orientata al marketing e alla finanza, destinata a una crescita trainata dagli asset finanziari e destinata alla quotazione di borsa. Un’azienda che magari nasce piccola, ma che ha sempre la vocazione a diventare grande, in un processo di crescita dimensionale che ne segna l’unica possibilità di sopravvivenza.

Diverso è il modello europeo, che parla di un differente tipo di organizzazione sociale e di organizzazione aziendale, perché innovazione e profitto sono visti in riferimento alle compatibilità sociali, alla coesione entro e fuori del luogo di lavoro, al rispetto della persona, al rapporto con le identità locali e con le tradizioni culturali [1].

Si tratta di esperienze affermate e che attraversano l’intero Continente, ma che non vengono vissute come modelli comuni né tanto meno come casi da esportare. Non esiste, cioè, un modello europeo di sviluppo che parta da organizzazioni aziendali lontane dalle classiche aziende multinazionali. Proviamo a fare un rapidissimo, e non esaustivo, panorama di quello che negli ultimi decenni è accaduto in questo ambito in Europa, e che potrebbe rappresentare la base di un pensiero forte e trasferibile.

Partiamo dal Nord: il caso scandinavo. Qui si è affermata una scuola della gestione dei servizi e del loro marketing che rappresenta un modello per le imprese che operano in questo settore, ma che fa da riferimento inevitabile anche per tutti gli operatori di servizi pubblici. Un modello in cui l’attenzione è centrata sulla qualità della relazione interpersonale, sulla capacità di integrare i servizi verso la soddisfazione del cliente-utente, in cui il rispetto delle esigenze e delle attese di fruizione ha caratteristiche sostanzialmente diverse da quello che accade nel marketing del largo consumo, intrusivo, costruito sulla prevalenza della comunicazione, e in particolare della pubblicità, in cui il rapporto tra bisogni del cliente – letti e analizzati – e suoi desideri – sollecitati e indotti – crea quel rapporto ambiguo che tante resistenze crea nei movimenti dei consumatori [2]. E, sempre in Scandinavia, abbiamo il caso finlandese, in cui il rapporto tra innovazione d’impresa e intervento intelligente dello Stato costituisce un caso di studio internazionale che dimostra come una politica attiva dello Stato nel promuovere la ricerca e l’innovazione porti a una crescita sistemica basata sulla tecnologia dell’informazione  e della comunicazione [3].

Abbiamo poi il caso francese e quello tedesco, che vedono un opposto, ma egualmente efficace, intervento dello Stato nel rapporto con le imprese, da un lato attraverso l’alta qualità dell’intervento centrale – formazione dei quadri di alto livello, intervento sui campioni nazionali, coinvolgimento dei sindacati –  e dall’altro attraverso il rapporto impresa-Land, e cioè basandosi su di un tipo di sviluppo che coinvolge con molta più determinazione istituzionale i territori.

C’è poi l’esperienza dell’EFQM, gestito dalla European Foundation for Quality Management (EFQM) [4], un’organizzazione non profit fondata nel 1988 per iniziativa di alcune tra le principali aziende europee. La fondazione ha lo scopo di promuovere un modello di riferimento  per la qualità attraverso un approccio complessivo più esteso ed articolato rispetto ai modelli classici ISO 9000. Nell’EFQM l’azienda viene analizzata in base a elementi che presentano un’attenzione più spiccata verso le risorse umane e il loro coinvolgimento, un approccio più sistemico all’organizzazione, meno orientato ad una lettura dei processi  organizzativi troppo meccanica come nei classici modelli ISO. Non a caso la mission dell’EFQM è sintetizzata così: EFQM brings together organisations striving for Sustainable Excellence.

Anche l’Italia ha in questo settore esperienze e casi di successo: lo sviluppo basato sui distretti e sul rapporto tra imprese e sistema di stakeholders locali [5]. Un modello che non solo ha in sé un progetto di sviluppo compatibile, di relazione forte con le identità locali e con un’idea di territorio di grande interesse in epoca di culture globali, ma che presenta anche un caso di riferimento per il mondo della piccola impresa, che nell’accezione italiana non è un’impresa che troverà il successo crescendo dimensionalmente, ma che nella sua attuale dimensione, e nelle relazioni con i sistemi locali  in cui è inserita, trova una sua stabile ragion d’essere [6]. Un modello che può essere considerato di grande interesse in tutti quei paesi che cercano una via di sviluppo che conservi il rapporto con le radici, e che non consideri la specificità locale e la piccola dimensione dei pesi di cui liberarsi. Legato al tema dello sviluppo locale c’è quello del marketing territoriale, e cioè della capacità di un territorio di migliorare competitività e attrattività con una politica responsabile di sviluppo [7].

Ancora nel marketing si trovano alcune riflessioni, e alcune esperienze di forte interesse. Pensiamo al marketing mediterraneo [8], una riflessione sulle modalità di comunicazione e di proposta commerciale che parte dalle riflessioni teoriche di un filosofo italiano [9], che propone la scoperta del pensiero meridiano, come ricerca della felicità attraverso la comunicazione, la lentezza, gli scambi. Ho citato “lentezza” alludendo al caso più importante e riuscito di modello europeo del business secondo i principi qui rapidissimamente citati, quello dello Slow Food, in cui si propone un modello di consumo fortemente valoriale (come vuole la teoria del marketing) ma legato al territorio, alla tutela dei valori della tradizione, al rispetto della “Terra Madre”, alla valorizzazione della piccola impresa.

Casi diversi, situazione fortemente radicate in una storia e quindi non esportabili meccanicamente, e modelli che facilmente possono essere invece trasferiti. Ma casi tutti che dimostrano che la riflessione  e la modellizzazione  possono arrivare a delineare quel paradigma europeo di cui abbiamo parlato., un paradigma che si può sintetizzare nel temine “sostenibilità”, che riguarda il sociale, l’ambientale, le risorse umane.

Ripartire da Lisbona dunque vuol dire lavorare con forza a costruire una teoria del management, dell’organizzazione, dell’impresa che possa rappresentare l’idea di Europa. Anche di qui passa il rovesciamento di una politica economica che vede la soluzione ai problemi di competitività del nostro continente tutta iscritta nella politica dei tagli e della riduzione per il Welfare.

* Università di Salerno.

[1] Si veda un classico sullo sviluppo critico della produzione di massa: Michael J.Piore Charles F. Sabel, Le due vie dello sviluppo industriale, Torino, Isedi, 1987.
[2]  Mi fermo a citare due classici: Richard Normann, La Gestione Strategica dei servizi, Milano, Etas, 1992. Christian Grönroos Management e marketing dei servizi, Torino,  ISEDI, 1994.
[3]  Manuel Castells, Pekka Himanen, Società dell’informazione e welfare state. La lezione della competitività finlandese, Milano, Guerini e Associati, 2006.
[4]  http://www.efqm.org
[5]  Enrico Cicciotti Paolo Rizzi, Politiche per lo sviluppo territoriale, Roma, Carocci, 2005
[6]  Nella sterminata bibliografia sui distretti si vedano i lavori, pur diversi per profondità d’indagine e approccio scientifico, dell’economista Giacomo Becattini Il distretto industriale, Torino Rosenberg & Sellier , 2000  e del sociologo Aldo Bonomi. Il capitalismo molecolare. La società al lavoro nel nord Italia, 1997, Torino, Einaudi.
[7]  Matteo G. Caroli, Il marketing territoriale, Milano, Franco Angeli, 2006.
[8]  Il progetto teorico viene affrontato in Francois Silva Antonella Carù Beranrd Cova (a cura di) Marketing méditerranée et postmodernité, Marseille, Editions Euromed, 2005. Vedi ANCHE Antonella Carù, Bernard Cova, Marketing Mediterraneo, Milano, Egea, 2006, che presenta una serie di casi di studio.
[9]  Franco Cassano, Il pensiero meridiano, Bari, Laterza, 1996.

Ma procediamo con ordine. Con il decreto Ronchi approvato dal Parlamento il 18 novembre scorso risultano ulteriormente accentuate le privatizzazioni già promosse dal governo Berlusconi con il ben noto articolo 23 bis della legge 133 del 2008 (che spingeva verso la privatizzazione in materia di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica). Il decreto Ronchi impone la gara per l’affidamento dei servizi e stabilisce che le società a partecipazione pubblica quotate in borsa debbano portare la percentuale di proprietà pubblica al di sotto del 30%. Inoltre il decreto rende ancora più difficile il ricorso a quelle ambigue scappatoie - uno dei pasticci giuridici all’italiana - che sono le società per azioni di proprietà interamente pubblica. Infatti, gli affidamenti diretti (“in house”) a queste società vengono ora ammessi solo in casi di “situazioni eccezionali”, per il cui riconoscimento serve il parere preventivo dell’Antitrust.

Il decreto Ronchi interviene dunque in un ambito delicatissimo e cruciale per l’interesse pubblico nazionale. Per questa ragione sarebbe stato opportuno che per valutare la congruità del provvedimento si fosse aperta una discussione libera da pregiudiziali e fondata su elementi oggettivi. La letteratura scientifica sugli effetti delle privatizzazioni dei servizi pubblici, del resto, è ormai ampia. Autorevoli studi internazionali mostrano che storicamente le privatizzazioni non hanno assicurato una crescita della quantità e della qualità dei servizi offerti ai cittadini. I medesimi studi inoltre evidenziano che a seguito delle privatizzazioni i meccanismi perequativi si riducono e che le tariffe il più delle volte aumentano, dal momento che i ricavi aziendali devono assicurare non solo la copertura dei costi ma anche un margine di profitto. Ed ancora, diverse analisi rivelano che i meccanismi di liberalizzazione e apertura dei mercati risultano facilmente aggirabili, e che il servizio pubblico locale spesso finisce per assumere i tipici caratteri delle attività protette, che consentono ai capitali privati di godere di profitti elevati nella sostanziale assenza di pressioni competitive esterne. Insomma, il vecchio convincimento secondo cui la privatizzazione dei servizi determinerebbe aumenti dell’efficienza e del benessere collettivo, in realtà non trova riscontro nei dati[1].

In molti paesi di queste evidenze si tiene conto. Fin da prima della crisi - e dopo di essa in misura ancor più accentuata - assistiamo a veri e propri cambi di paradigma, che soprattutto in materia di servizi locali determinano un ampliamento della sfera pubblica. Basterebbe ricordare ciò che è accaduto a Parigi, dove le società private Suez e Veolia, che hanno gestito l’acqua nell’ultimo quarto di secolo, hanno lucrato ampi profitti reinvestendoli nei settori più disparati. I parigini, stanchi di assistere a un continuo peggioramento del servizio e ad una progressiva crescita delle tariffe, hanno chiesto a gran voce la rimunicipalizzazione dell’acqua e il sindaco Bertrand Delanoë ha vinto la campagna elettorale proponendo di tornare alla gestione pubblica dell’acqua.

Il governo italiano si muove dunque in controtendenza rispetto a quanto accade nei paesi più progrediti. Tra l’altro, appare significativa anche la scelta di tempo. Obbligare i comuni a cedere quote di proprietà delle società che erogano servizi pubblici in una fase di generale ribasso dei listini azionari può dar luogo a una vera e propria svendita a vantaggio del profitto di pochi. È preoccupante in questo senso che le reazioni al decreto Ronchi di molti esponenti imprenditoriali siano state improntate al grande apprezzamento per il rinnovato impegno liberista del governo. Soprattutto in una fase difficile e profondamente iniqua come questa, sarebbe stato bene che la parte più viva e lungimirante del mondo imprenditoriale avesse valutato il provvedimento dell’esecutivo con maggior consapevolezza e spirito critico.

A tutto ciò si aggiunge che l’operazione del governo ha anche un carattere fortemente sperequato sul piano territoriale, e ciò evidentemente riflette la “partita” politica - tutta settentrionale - che si è svolta intorno ad essa. Attraverso alcune “soglie”, di competenza dell’Antitrust, il decreto è infatti strutturato in modo tale da far sì che “le briciole” vengono lasciate alle aziende di proprietà pubblica del Nord, per i cui interessi territoriali si è evidentemente battuta la Lega, mentre “la polpa” dei servizi pubblici locali dei principali centri urbani va in appannaggio alle grandi società per azioni e alle multinazionali. In particolare, il Mezzogiorno sembra destinato a cedere pressoché interamente la gestione dei servizi pubblici locali, a cominciare proprio dall’acqua, a grandi imprese esterne al territorio.

Di fronte a questa azione privatizzatrice per troppo tempo le forze del centrosinistra sono apparse inerti, con il Partito Democratico che è risultato manifestamente portatore di interessi al suo interno divergenti, diviso come è tra fautori e critici delle privatizzazioni dei servizi pubblici locali. Ora il Partito Democratico annuncia una proposta di legge di riordino del settore che, riprendendo in buona misura le tesi avanzate dal sito lavoce.info[2], sembra ruotare intorno alla creazione di una nuova authority, che dovrebbe controllare una gestione sostanzialmente affidata ai privati. Vengono quindi rispolverate tesi già avanzate in occasione di passate operazioni di privatizzazione. E va da sé che, anche in questo caso, assisteremmo alla creazione di un altro organismo inutile, del tutto impotente rispetto alle multinazionali dell’acqua, al punto che gli esiti rischierebbero di non essere diversi da quelli del decreto Ronchi. Al tempo stesso, altrettanto discutibili appaiono le altre proposte presenti nel centrosinistra italiano che continuano ad avanzare soluzione ibride, che spingono nella direzione del ricorso a società miste pubblico-private o a formule giuridiche di diritto privato. È vero infatti che negli ultimi anni il ricorso alle spa di proprietà interamente pubblica è stato considerato spesso una soluzione utile per limitare i danni della privatizzatrice legislazione vigente (e su questo punto si è sviluppato un dibattito all’interno stesso dei movimenti per l’acqua pubblica[3]), ma questa soluzione non rappresenta certo l’ideale a cui tendere nel momento in cui si tratta di ridisegnare la normativa sui servizi pubblici locali.

Per tutte queste ragioni, i referendum proposti dal Forum italiano dei movimenti per l’acqua, con l’ampissimo tessuto sociale che lo sostiene, vanno nella direzione giusta. L’approvazione dei tre quesiti referendari, infatti, segnerebbe una straordinaria vittoria politica delle forze critiche verso le privatizzazioni e ci riconsegnerebbe una gestione dell’acqua finalmente affidata a un soggetto interamente pubblico.

[1] Si rinvia ad esempio agli studi sulle privatizzazioni britanniche, le più studiate. Tra gli altri i contributi di Massimo Florio hanno dimostrato che gli effetti positivi delle privatizzazioni sono stati sempre modesti o nulli per i consumatori e comunque largamente superati dagli effetti individuali e sociali negativi. A riguardo si rinvia al volume di Florio, The Great divestiture. Evaluating the welfare impact of British privatizations (MIT Press) 2004 e al contributo dello stesso autore nel volume a cura mia e di P. Leon dal titolo L’economia della precarietà (manifestolibri, 2008). Si veda inoltre il contributo di Bruno Bosco, “Privatization, reproduction and crisis: the case of utilities”, in corso di pubblicazione in E. Brancaccio e G. Fontana, The Global Economic Crisis. New Perspectives on the Critique of Economic Theory and Policy (Routledge).
[2] Il riferimento è ad esempio agli articoli di Carlo Scarpa del 18 novembre 2009 e di Antonio Massarutto del 10 dicembre 2009.
[3] In questi anni alcuni comitati hanno sostenuto la possibilità, a legislazione vigente, di sottrarre il servizio idrico all’applicazione dell’articolo 23-bis e della normativa successiva (mediante una delibera del Comune che dichiara il servizio “privo di rilevanza economica”), e quindi l’attribuzione del servizio idrico a un’azienda speciale. Altri hanno ritenuto che a legislazione vigente non sia  praticabile la soluzione dell’azienda speciale, e hanno quindi in tal senso auspicato un mutamento del quadro legislativo nazionale. A riguardo rinvio all’articolo di Carlo Iannello in questa rivista (http://www.economiaepolitica.it/index.php/primo-piano/lacqua-pubblica-sotto-il-vincolo-della-legge/).

Oggi nel settore energetico vi è una tendenza verso la concentrazione delle imprese, come dimostrano i processi di fusione e di aggregazione, le scalate e le acquisizioni in atto[1]. In tal modo si viene a ridurre il numero delle aziende mentre ne aumenta la dimensione. Così, le imprese energetiche accrescono il loro potere di mercato e possono determinare i prezzi finali dell’energia secondo i criteri tipici dei mercati oligopolistici  (Sylos Labini, P., 1956[2])

L’oligopolio è caratterizzato dall’esistenza di barriere all’entrata ed è connesso alla leadership sul prezzo. Ciò significa che i prezzi non sono determinati dalle forze impersonali del mercato ma sono fissati dai produttori/venditori mentre le quantità comprate a quei prezzi sono determinate dai consumatori. Una variazione della domanda da parte degli acquirenti industriali e dei consumatori finali condurrà direttamente a variazioni dell’offerta e non a variazioni dei prezzi, il che non esclude che variazioni persistenti della domanda generino variazioni dei prezzi dopo un certo intervallo. Questa è la situazione più frequente nei mercati oligopolistici in cui ogni venditore fissa il prezzo mediante un calcolo sui costi diretti (lavoro, energia, materie prime) per unità di prodotto, ai quali viene aggiunto un margine percentuale per i costi fissi e i profitti. I profitti sono così il residuo che rimane dopo il pagamento dei costi fissi che possono essere molto diversi tra un’impresa e l’altra.

Le grandi imprese oligopolistiche sanno di poter variare i prezzi quando variano i costi diretti  nella piena consapevolezza che i loro concorrenti faranno altrettanto. Così, quando varia il costo dell’energia nei mercati di origine[3], le imprese energetiche tendono a variare i prezzi di vendita in modo proporzionale per ampliare, o almeno conservare, i propri margini di profitto (il principio del mark up). Di conseguenza, nelle fasi di crescita del costo dell’energia, queste imprese si vengono a trovare in un parziale conflitto di interessi con lo Stato, perché l’incremento dei prezzi finali di benzina, elettricità[4], gas per usi civili, da un lato favorisce l’aumento del fatturato, dei profitti e delle quotazioni azionarie delle imprese energetiche; dall’altro lato però alimenta l’inflazione e penalizza i consumi interni, la competitività e la crescita economica del Paese importatore di energia. L’effetto positivo sta nel pagamento di maggiori tasse e, se lo Stato è azionista, anche nei più alti dividendi che saranno versati dalle imprese.

I fenomeni appena descritti si sono manifestati nel periodo che va dal 2003 al 2007. In questi anni si è verificato un aumento considerevole della domanda e dei prezzi del petrolio e del gas, che ha consentito alle imprese energetiche di realizzare eccezionali incrementi del fatturato, dei profitti e delle quotazioni azionarie, mentre i paesi importatori subivano un peggioramento della bilancia commerciale ed una crescita dei prezzi finali dell’energia.

Le grandi imprese energetiche non sono state molto propense ad investire in ricerca e sviluppo (R&S), a diversificare le fonti energetiche e ad effettuare massicci investimenti  in esplorazione, innovazione tecnologica e realizzazione di nuovi impianti nel momento in cui vi erano una domanda e dei prezzi in continua crescita che assicuravano profitti elevatissimi. Le compagnie petrolifere e le imprese energetiche hanno una quota di spese in R&S che generalmente non arriva a toccare l’1% del fatturato, mentre esistono grandi imprese ad alta tecnologia che arrivano ad investire in R&S il 15% del fatturato. Oggi tra gli obiettivi principali delle imprese energetiche vi sono quelli di acquisire ulteriori quote di mercato attraverso operazioni finanziarie, di distribuire dividendi agli azionisti, di riacquistare azioni proprie per difendersi dalle scalate e di incrementare le stock options per il management (si tratta di un tipico caso di finanziarizzazione dei profitti; cfr. Colitti[5], 2006).

Se guardiamo i dati sulla ricerca e sviluppo dell’European scoreboard[6] la situazione appena descritta appare molto chiara (si tratta di dati relativi al 2006, anno in cui il ciclo di crescita 2003-2007 ha raggiunto il suo apice). In particolare, nella tabella dove sono messi a confronto i diversi settori industriali appare chiaramente come il comparto energetico investa in ricerca delle quote risibili del fatturato, diversamente dai comparti ad alta intensità di conoscenza come i computers, l’elettronica, l’aerospazio, le biotecnologie, la farmaceutica, i semiconduttori e le telecomunicazioni (in questi settori la quota di spese in R&S sul fatturato è compresa tra il 7 e il 25%). Questi dati indicano che lo scarso impegno delle grandi imprese energetiche è di carattere strutturale e non dipende dall’andamento del ciclo economico.

Un esempio significativo della scarsa propensione delle grandi imprese elettriche ad investire nella diversificazione energetica si può osservare anche in Germania, il paese leader mondiale delle energie rinnovabili. Dal 2000, infatti, il 95% circa degli investimenti è stato effettuato da gestori privati o da imprenditori dell’energia attivi a livello comunale, mentre i grandi gruppi industriali dell’elettricità, nonostante ci fosse una legge di incentivazione per le energie rinnovabili che riduceva i rischi e garantiva alti profitti, non si sono lanciati nel settore in modo convinto.

Tutto questo dimostra che la possibilità di conseguire enormi profitti grazie al potere di mercato in un sistema altamente concentrato tende a disincentivare gli investimenti verso l’innovazione e la diversificazione energetica. Ciò comporta rischi molto seri in un periodo come quello attuale in cui si sta aggravando l’allarme sull’effetto serra e la pressione sui combustibili fossili è in aumento sia per la crescente domanda di Cina e India, sia per l’instabilità delle aree di estrazione (Medio Oriente, Nigeria, Mar Caspio) sia per la nuova politica energetica della Russia. Si tratta di un insieme di fattori che potrebbero alimentare le spinte verso il “ristagno” economico nei paesi occidentali importatori di gas e petrolio.

La crescita dell’impegno in ricerca e sviluppo delle grandi imprese energetiche non solo è importante per i loro processi di innovazione e di diversificazione energetica ma è fondamentale anche per il ruolo trainante che tali imprese potrebbero svolgere nei confronti dei centri di ricerca pubblici e del tessuto industriale composto da piccole e medie imprese. In particolare, il coinvolgimento delle grandi imprese potrebbe costituire un potente motore di innovazione in grado di sfruttare da un punto di vista industriale i risultati della ricerca che sono realizzati dalle Università e dai Centri di Ricerca Pubblici come l’Enea e il Cnr. Inoltre, i maggiori investimenti nella ricerca e sviluppo e nella diversificazione energetica delle grandi imprese sono cruciali anche per trainare lo sviluppo locale poiché le grandi imprese  possono costituire una fonte di commesse e di diffusione del know-how sul territorio, stimolando l’aggregazione e la crescita di nuove imprese innovative. Al riguardo, lo stabilimento di Taranto della Vestas Italia (filiale della Vestas danese), che ha una capacità produttiva di 400 MW all’anno, ha alimentato la crescita di un indotto in cui sono occupati più di 1.000 addetti. Ma uno dei casi più importanti di sviluppo territoriale nel Mezzogiorno ricade nel settore dei semiconduttori ed è quello della StMicroelectronics e del distretto dell’Etna Valley che sta avendo interessanti sviluppi anche nelle nuove tecnologie energetiche.

Le origini del distretto di Catania sono strettamente legate alla storia della StMicroelectronics, azienda nata dalla fusione tra l’italiana S.G.S. con la francese Thomson Semiconducteurs avvenuta nel 1987. La svolta che segnò la nascita di un’area tecnologico-industriale tra le più avanzate nel mondo avvenne nel 1997 quando StM decise di insediare nell’area un grande stabilimento di produzione, sebbene già negli anni sessanta la StMicroelectronics, che allora si chiamava S.G.S. Microelettronica, collaborasse con i Dipartimenti di Fisica e di Chimica dell’Università di Catania; nel 1987 avesse creato con l’Università di Catania il più grande laboratorio di Ricerca e Sviluppo nell’alta tecnologia nel Meridione, nonché uno dei principali d’Europa e nel 1990 avesse dato origine con l’Università di Catania e il Consorzio Catania Ricerche a SuperLab, il Laboratorio Superfici e Interfasi. In questo contesto e approfittando della collaborazione con l’Università degli studi di Catania e con il CNR, altre grandi aziende hanno deciso di realizzare nella stessa zona dei centri di ricerca utilizzando i giovani laureati presso l’Ateneo catanese. Fra le più importanti si vi sono Nokia, Vodafone, IBM, Alcatel, Telespazio, Nortel, Berna e Wyeth.

Oltre alla presenza delle grandi aziende, lo sviluppo di Etna Valley  ha beneficiato dell’alto numero di strutture di ricerca (309 istituzioni scientifiche - pari al 31% del totale della rete meridionale) presenti nel sistema scientifico siciliano. All’interno dei tre Atenei di Catania, Palermo e Messina si concentra una gran parte delle attività di ricerca e sviluppo. Essi rappresentano la struttura portante della ricerca e  dell’accademia siciliane con circa 160.000 iscritti e 15.000 laureati.  Le altre strutture siciliane di ricerca scientifica annoverano: gli istituti e i centri della rete del CNR (Area Palermo, Catania, Messina); l’Istituto Nazionale di Fisica Nucleare, l’Istituto per la Microelettronica e Microsistemi (IMM); il Consorzio Catania Ricerche cui aderiscono enti pubblici e industrie locali. Sul territorio catanese vi sono poi altre strutture di servizio e di trasferimento tecnologico come un Centro per l’Innovazione, che svolge attività di gestione, studi e servizi; un Laboratorio per lo studio delle Superfici dei Materiali (Superlab); un Media Innovation Relay Centre della Comunità Europea MEDIA, il Parco Scientifico e Tecnologico della Sicilia.

Accanto a questo insieme di strutture pubbliche e private, la sospensione dei contributi sociali per i primi sei anni ha fatto si che oggi i giovani laureati e i ricercatori catanesi dotati di alta qualificazione e professionalità abbiano dei costi nettamente inferiori rispetto agli standard internazionali rendendo l’intera area catanese ancora più competitiva.

Tutti questi fattori hanno contribuito a diffondere una cultura dell’innovazione permettendo così la nascita, nel corso degli anni ’90, del cosiddetto distretto tecnologico dell’Etna Valley.  Attorno alle grandi aziende è sorto un indotto di oltre 1.500 micro aziende che producono i semilavorati per le varie produzioni e si è sviluppata una vasta area industriale densa di imprese operanti prevalentemente nel comparto high-tech, significativamente internazionalizzate, attive in numerosi progetti di ricerca e produttrici di numerosi brevetti che ha dato lavoro a circa 5.000 giovani laureati e diplomati catanesi. Questa realtà è significativa non solo nella provincia di Catania, ma grappoli tecnologici consistenti sono oggi sviluppati e presenti nell’area del ragusano, in quella messinese, nella provincia ennese e, con riferimento ad alcune grandi realtà aziendali, anche nel territorio del palermitano.

Come detto, nel distretto Etna Valley stanno nascendo anche interessanti tecnologie innovative per il settore fotovoltaico. Si tratta della tecnica Ppd (Pulsed plasma deposition), utilizzata dal reattore appositamente progettato e costruito da un team di imprese hi-tech di Catania, che consente di ottenere semiconduttori a film sottile (“thin film”: pellicole avvolte come carta da parati) utilizzabili in sostituzione dei tradizionali, costosi e pesanti wafer di silicio. È il progetto battezzato “Plasia” (progettazione e realizzazione di un sistema di deposizione al plasma di silicio amorfo su substrati plastici) realizzato, con un investimento di 1,9 milioni di euro di cui 610 mila provenienti dal POR 2000-2006, grazie alla collaborazione tra Università di Catania e le imprese dell’Etna Valley. Il thin film permetterà di generare energia dalle pareti, dalla vela di una barca o dalla custodia del notebook. Ovviamente, per ora si tratta di un’applicazione da laboratorio, per quanto collaudata e verificata, che richiede tra uno e due anni di lavoro per arrivare alla produzione industriale.

Un altro caso di sviluppo di nuove tecnologie energetiche nel distretto di Etna Valley è quello che nasce dall’accordo tra Enel Green Power, Sharp e Stmicroelectronics per  realizzare la più grande fabbrica di pannelli fotovoltaici in Italia. L´impianto, che verrà realizzato a Catania nell’impianto industriale conferito da STMicroelectronics,  produrrà pannelli a film sottile a tripla giunzione ad alto rendimento e avrà una capacità produttiva iniziale di 160 MW all’anno destinata ad essere incrementata nel corso dei prossimi anni a 480 MW. I tre gruppi opereranno in una partnership paritetica apportando le loro specifiche competenze: Enel Green Power, nello sviluppo del mercato delle fonti rinnovabili a livello internazionale e nel project management; Sharp, nella tecnologia esclusiva del film sottile a tripla giunzione in produzione da primavera 2010 nella fabbrica di Sakai, in Giappone; STMicroelectronics con personale altamente specializzato nella microelettronica. E´ previsto che la produzione dei pannelli nell’impianto di Catania parta all’inizio del 2011. Il progetto per la capacità produttiva iniziale di 160 MW richiederà un investimento totale di 320 milioni di euro e sarà finanziato mediante una combinazione di capitale proprio, incentivi statali e project financing. Ogni partner sottoscriverà un terzo del capitale - un contributo previsto fino a 70 milioni di euro ciascuno, in cash o in asset materiali e immateriali - e deterrà un terzo delle azioni della nuova joint venture.

In conclusione, questo articolo ha cercato di porre nella massima evidenza i problemi che contraddistinguono i settori oligopolistici come quello energetico e il ruolo che le grandi imprese energetiche potrebbero, invece, assumere nello sviluppo economico delle aree più svantaggiate come il Mezzogiorno d’Italia, dove, nel periodo della programmazione 2007-2013, saranno disponibili cospicui fondi europei per le energie rinnovabili e l’efficienza energetica[7].

[1] In Italia vanno ricordate le aggregazioni delle aziende municipalizzate e l’acquisizione di Endesa da parte di Enel.
[2] http://dspace.unitus.it/bitstream/2067/609/1/OLIGOPOLIO-1967.pdf
[3] Per esempio il prezzo del petrolio greggio come il WTI, il Brent, l’Iranian Heavy, l’indice del paniere Opec.
[4] I prezzi finali dell’elettricità si suddividono in prezzi alla produzione (costo reale di produzione) e in prezzi alla distribuzione (prezzi al consumo). Questi ultimi oltre che dal costo reale di produzione sono influenzati, in una certa misura, anche dal rapporto tra la domanda e l’offerta che si determina nella borsa elettrica.
[5] “Petrolio, un mercato impazzito”, http://www.eguaglianzaeliberta.it/, 06/05/2006.
[6] Vedi http://iri.jrc.ec.europa.eu/research/scoreboard_2007.htm
[7] Rapporto DPS – Ministero per lo Sviluppo Economico (novembre 2007)
http://www.dps.mef.gov.it/documentazione/QSN/docs/PO/In%20adozione/POIN_Energia_FESR_SFC2007.pdf

È parere di chi scrive che l’Azienda pubblica dovrebbe essere il principale strumento a disposizione degli Enti locali per assicurare alle comunità locali i servizi essenziali. La reintroduzione dell’azienda pubblica tra gli strumenti di gestione dei servizi pubblici locali – come è sempre stato in Italia sin dal 1903 – riaffiderebbe alla responsabilità politica e amministrativa degli Amministratori locali la possibilità di gestire nel modo più efficace e più adatto alla collettività i servizi pubblici locali.

Sul punto occorre tuttavia fare delle precisazioni. L’unica vera forma di gestione pubblicistica nel senso pieno del termine era quella dell’azienda pubblica o municipalizzata.

L’azienda speciale frutto della riforma degli enti locali del 1990 segna una rilevante discontinuità con l’azienda municipalizzata in quanto rappresenta già un primo tentativo di organizzazione delle forme di gestione dei servizi pubblici al di fuori dello stretto recinto della P.A. Infatti l’azienda speciale assume autonomia giuridica rispetto all’ente pubblico (mentre la vecchia municipalizzata era una parte dello stesso ente pubblico) e, inoltre, acquisisce «autonomia imprenditoriale». Questo è quanto ha stabilito l’oramai abrogata legge n. 142 del 1990. Proprio l’art. 22 della citata legge prevedeva l’azienda speciale per la gestione di servizi «di rilevanza economica ed imprenditoriale». Con tale azienda si è dunque creato un imprenditore pubblico (azienda speciale) in grado di utilizzare la strumentazione privatistica del codice civile (è questo il senso dell’aggettivo «speciale» che sostituisce il precedente “municipalizzata”).

La crisi del sistema delle forme pubblicistiche di gestione dei servizi pubblici affonda le proprie radici proprio nella riforma che trasforma le aziende municipalizzate in aziende speciali. Infatti le nuove aziende speciali hanno iniziato a comportarsi come degli imprenditori privati, assumendo servizi al di fuori del territorio comunale, partecipando alle gare indette da altri Comuni, sia confinanti che non, producendo utili per le casse dei Comuni, decidendo la strategia aziendale indipendentemente dall’ente pubblico di riferimento. Nel corso degli anni ’90, questa iperattività delle aziende pubbliche, resa possibile dall’acquisita autonomia imprenditoriale, ha fornito ampia materia di contenzioso al giudice amministrativo che ha avuto il compito di armonizzare la sostanza pubblica di tali aziende con i forti elementi di privatizzazione introdotti nel 1990.

La successiva trasformazione delle aziende speciali di cui alla legge n. 142 del 1990 in società per azioni non ha rappresentato altro che una razionalizzazione dell’esistente. Tale trasformazione è stata prevista in un primo tempo come facoltativa dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 51, ed è poi diventata obbligatoria con l’art. 35, comma 8, della Legge 28 dicembre 2001, n. 448 (la Finanziaria per il 2002).

È pertanto poco comprensibile la ragione per la quale tale strumento (e non quello dell’azienda municipalizzata) sia stato scelto da alcuni a simbolo della ripubblicizzazione di servizi pubblici essenziali come quello idrico nonostante: a) non sia più previsto dalla legge per i servizi a tariffa (acqua, rifiuti, gas); b) quando è stato introdotto, nel 1990, è servito per modificare in senso imprenditoriale e aziendalistico le vecchie municipalizzate c) era esplicitamente indicato sia dalla dall’art. 22 della legge 142/90, sia dall’art. 113 del D.Lgs 267/2000 quale strumento utilizzabile per la gestione dei servizi «a rilevanza economica ed imprenditoriale».

La vera battaglia per una gestione pubblica dei servizi locali dovrebbe essere quella volta non al ripristino dell’azienda speciale così come era stata disciplinata dalla legge 142 del 1990, ma quella tendente alla reintroduzione, per legge dello Stato, di un’azienda che sia diretta emanazione dell’ente pubblico, che non possa agire al di fuori del territorio comunale, che sia funzionalmente collegata con gli interessi della popolazione che risiede nel comune che ha costituito l’azienda, che sia soggetta al controllo democratico della popolazione residente.

Tuttavia, lo stato del diritto positivo attuale non consente di affidare un servizio pubblico a rilevanza economica ad un’azienda formalmente e sostanzialmente pubblica, sia essa speciale o meno, che sia organizzata in forma diversa dalla società di capitali.

La legislazione in materia di servizi pubblici locali produce pertanto un’evidente coartazione della libertà dei Comuni (ossia della loro autonomia costituzionalmente garantita). I Comuni, infatti, non possono più scegliere, come nei decenni passati (dal 1903 sino al 2001) se gestire direttamente il servizio oppure esternalizzarlo. Essi sono al contrario costretti alla esternalizzazione dei servizi dovendoli affidare a società commerciali (con gara). L’unica possibilità di evitare che l’esternalizzazione si trasformi in una vera e propria privatizzazione consiste nell’affidamento del servizio a una società di esclusiva proprietà dell’ente pubblico (possibilità valutata dal legislatore come eccezionale e scoraggiata da una notevole serie di ostacoli amministrativi). È necessario chiarire che una siffatta limitazione non trova alcuna giustificazione né nel diritto costituzionale italiano, né all’interno delle fonti comunitarie.

Come è noto, al contrario, la Costituzione del 1948 consente espressamente la riserva di imprese di servizi pubblici essenziali alla mano pubblica (art. 43 Cost.). Inoltre, sul piano della legislazione dell’Unione europea, è di tutta evidenza che l’obbligo di esternalizzazione dei servizi pubblici locali previsto dalla legge italiana non trova fondamento né nei Trattati né in altra fonte del diritto comunitario. Secondo i Trattati, gli Stati membri sono liberi di decidere se fornire direttamente i servizi pubblici (e quindi se consentire alle autonomie locali di fare altrettanto), oppure se affidarli al settore privato. Ed è proprio questo concetto che viene ribadito con chiarezza dal protocollo sui servizi di interesse generale del recente Trattato di Lisbona e dall’art. 14 (ex art. 16 TCE) del Trattato sul funzionamento dell’unione europea. Il diritto comunitario della concorrenza è pertanto compatibile con una legislazione simile a quella italiana del 1990 presente peraltro anche in altri ordinamenti, come ad esempio quello francese. Il diritto comunitario della concorrenza non si occupa espressamente dei servizi pubblici locali. L’unica preoccupazione del diritto comunitario è che, una volta deciso di affidare un servizio all’impresa privata, questo affidamento debba avvenire nel rispetto del principio di concorrenza e senza discriminare le imprese in base alla loro nazionalità.

Ciò comporta due corollari:
1)che la giustificazione con cui si apre l’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008, convertito nella legge 133 del 2008, recentemente modificato dall’art. 15 del d.l. 135 del 2009 («Le disposizioni del presente articolo disciplinano l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, in applicazione della disciplina comunitaria e al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse generale in ambito locale») rappresenta un mero pretesto per far ricadere (strumentalmente) una scelta politica tutta nazionale su un presunto (e insussistente) obbligo europeo. Il diritto europeo dei trattati lascia liberi gli Stati di decidere se privatizzare o meno (anzi, la neutralità del diritto comunitario rispetto all’assetto proprietario delle imprese è un principio che esiste sin dall’originario trattato di Roma). Quindi l’Europa non obbliga gli Stati a privatizzare (come vorrebbe far credere il legislatore italiano), ma nemmeno obbliga gli Stati a non privatizzare, come sostiene chi ritiene possibile l’azienda pubblica sulla base del diritto europeo. Il protocollo 26 del trattato di Lisbona riconosce agli Stati la possibilità di prevedere la gestione diretta pubblica dei servizi, ma questo non vuol dire che gli Stati siano obbligati a tanto. Inoltre, a livello europeo non esiste né una normativa sull’affidamento dei servizi pubblici locali, né una sul servizio idrico. La direttiva quadro sulle acque (la n. 60 del 2000), infatti, non disciplina i sistemi di affidamento del servizio idrico: l’unica norma che interferisce con gli aspetti gestori è l’art. 9 che richiede la tendenziale copertura dei costi con i ricavi (quindi, l’Europa chiede agli Stati membri di far pagare l’acqua). In conclusione, il diritto europeo rappresenta una base giuridica utilizzabile dagli Stati per predisporre una disciplina che affermi la possibilità per gli enti pubblici locali di fornire direttamente i servizi pubblici (cfr art. 14 del Trattato[1] e il protocollo del Trattato di Lisbona sui servizi di interesse generale[2]), ma non legittima una pubblica amministrazione a creare una azienda pubblica, nella misura in cui ciò sia escluso dal diritto italiano.
2)Tuttavia, se il diritto europeo dei trattati non impone affatto la privatizzazione dei servizi pubblici locali, questo non vuol dire che il Parlamento italiano, non possa approvare una disciplina di diritto positivo (come è accaduto con l’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008, recentemente modificato dall’art. 15 del d.l. 135 del 2009) che compie una precisa scelta politica a favore delle privatizzazioni, confermando peraltro una tendenza presente oramai da oltre 15 anni. Il problema che si pone in questo caso è la compatibilità con la Costituzione repubblicana di una scelta di tale tipo, perché comprime ingiustificatamente l’autonomia degli enti locali in uno dei settori di maggiore rilevanza, quello dei servizi pubblici.

Questo significa che, da una mera prospettiva tecnico-giuridica, secondo il diritto positivo oggi vigente, non è possibile utilizzare un’azienda speciale per gestire il servizio idrico. Non è prevista né dall’ordinamento italiano né da quello europeo. Questa conclusione è valida per tutti i cd servizi a tariffa. Ciò per le seguenti ragioni:

a) Nel 2001 (cfr. l’art. 35 della finanziaria n. 448 del 2001), la disciplina relativa alla gestione dei servizi pubblici locali cd. di rilevanza industriale aveva radicalmente escluso la possibilità di affidare tali servizi sia ad aziende speciali sia a società pubbliche. Solo nel 2003, con il cd. lodo Buttiglione, si riaprì la possibilità di affidamento dei ss.pp.ll. a società interamente pubbliche. Tale testo prevedeva, infatti, 1) affidamento con gara, 2) affidamento a società in house (pubblica al 100%), 3) affidamento a società mista pubblico/privata. L’affidamento a società interamente pubblica con il lodo Buttiglione aveva la medesima dignità dell’affidamento tramite gara, nel senso che i comuni erano liberi di optare per la gara o per la società interamente pubblica.

b) Il comma 8 dell’art. 35 della l. 448 del 2001 (la finanziaria Berlusconi) ha introdotto uno specifico obbligo di trasformazione delle aziende speciali in s.p.a. In pratica la finanziaria Berlusconi ha trasformato in obbligo quella che per la Bassanini 2 (l. n. 127 del 1997) rappresentava una mera facoltà. Secondo tale articolo 35, comma 8 “Gli enti locali, entro il 30 giugno 2003, trasformano le aziende speciali e i consorzi di cui all’articolo 31, comma 8, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, che gestiscono i servizi di cui al comma 1 dell’articolo 113 del medesimo testo unico, come sostituito dal comma 1 del presente articolo, in società di capitali, ai sensi dell’articolo 115 del citato testo unico”. Se esiste nell’ordinamento un obbligo di trasformazione delle aziende speciali in s.p.a, come potrebbe essere legittimo un affidamento ad azienda speciale, ossia ad un soggetto che per legge deve essere trasformato in s.p.a.?

c) L’affidamento del servizio idrico integrato[3] (così come quello dei rifiuti – cfr. lo stesso d.lgs. 152 del 2006 – o quello del gas – cfr. il d.lgs. 164 del 2000), anche prima dell’art. 23 bis della l. 133 del 2008, non poteva essere gestito attraverso un’azienda speciale perché la disciplina specifica del servizio era dettata dall’art. 154 del d.lgs. 152 del 2006. Questo d.lgs., in tema di scelta della forma di gestione e procedure di affidamento del s.i.i., prevedeva che: «1. L’Autorità d’ambito, nel rispetto del piano d’ambito e del principio di unitarietà della gestione per ciascun ambito, delibera la forma di gestione fra quelle di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. 2. L’Autorità d’ambito affida la gestione del servizio idrico integrato mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, in conformità ai criteri di cui all’articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, secondo modalità e termini stabiliti con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio nel rispetto delle competenze regionali in materia. 3. La gestione può essere altresì affidata a società partecipate esclusivamente e direttamente da comuni o altri enti locali compresi nell’ambito territoriale ottimale, qualora ricorrano obiettive ragioni tecniche od economiche, secondo la previsione del comma 5, lettera c), dell’articolo 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, o a società solo parzialmente partecipate da tali enti, secondo la previsione del comma 5, lettera b), dell’articolo 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, purché il socio privato sia stato scelto, prima dell’affidamento, con gara da espletarsi con le modalità di cui al comma 2». In pratica tale disciplina speciale, relativa al solo servizio idrico, si discostava dalla disciplina generale di cui al 113 del t.u. perché rendeva più ardua la possibilità di ricorrere alla società in house in quanto tale istituto poteva essere utilizzato solo «qualora ricorrano obiettive ragioni tecniche od economiche». Si può quindi affermare che il codice dell’ambiente del 2006 (votato dal governo Berlusconi) ha anticipato in materia di risorse idriche la disciplina dell’art. 23 bis voluto dallo stesso governo Berlusconi due anni dopo per tutti i servizi locali a rilevanza economica.

d) il s.i.i. è considerato dal legislatore italiano, a partire dalla legge Galli, un servizio a rilevanza economica (anzi, si potrebbe dire supereconomica, perché, per disposizione di legge, la tariffa non deve limitarsi a rendere possibile la copertura dei costi con i ricavi, ma deve addirittura remunerare il capitale investito: stabilisce infatti l’art. 154 del D.lgs 152 del 2006 in tema di tariffa idrica che: «La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito». Questa disposizione originariamente contenuta nella legge Galli ed oggi trasfusa nel d.lgs. 152 del 2006 fu approvata dall’intero Parlamento, con la sola eccezione di rifondazione comunista, che comprese il pericolo cui si andava incontro. Argomentazioni simili valgono per il servizio integrato dei rifiuti, per i quali la legge prevede una tariffa che impone il recupero dei costi del servizio erogato.

e) I sostenitori dell’azienda speciale affermano che i Comuni avrebbero la possibilità di dichiarare (nei propri statuti) il servizio idrico di carattere non economico, così sottraendolo dall’applicazione dell’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008 e aprendo la strada all’affidamento ad azienda speciale. Essi sostengono che la sezione Lombardia della Corte dei Conti avrebbe ammesso tale possibilità.  Quanto al ragionamento seguito nella recente pronuncia della Corte dei conti (Sez. Regionale Lombarda, n. 195 del 2009) esso è assolutamente condivisibile: la natura economica o meno di un servizio è funzione anche della modalità con cui il servizio viene organizzato: secondo la Corte dei conti, non esiste l’economico o il non economico in rerum natura (come invece ritiene la giurisprudenza comunitaria). Ad esempio, la distribuzione di pasti, se è organizzata per produrre utili è un servizio economico; se invece è organizzata in perdita, come distribuzione di pasti gratuiti ai non abbienti, è un servizio non economico. Quindi il potere di organizzazione dell’ente può determinare la natura economica o meno di un servizio: questo, tuttavia, non può valere per i servizi che sono considerati espressamente economici dal legislatore statale. È indubbio che, secondo il legislatore italiano il servizio idrico integrato sia considerato a rilevanza economica. Infatti, l’art. 23 bis (che disciplina i soli servizi a rilevanza economica) cita esplicitamente il sii; e, come prima ricordato, la tariffa del sii deve contemplare, per disposizione di legge (d.lgs. 152 del 2006), addirittura la remunerazione del capitale investito (non solo il recupero dei costi: altro che servizio in perdita!). Nessuno ha tuttavia contestato con la dovuta efficacia questa previsione presente nell’ordinamento italiano sin dalla legge Galli. Questa modalità di determinazione della tariffa deve essere fermamente criticata perché rende priva di rischio l’attività di erogazione del sii: se la tariffa viene calcolata in tal modo, al privato è comunque assicurato un profitto, per cui si potrebbe addirittura sostenere che il soggetto che lo svolge non è un imprenditore (che normalmente deve rischiare di tasca propria) ma un ‘percettore di una rendita’. Tuttavia questo ragionamento appena esposto per criticare la tariffa è capovolto rispetto a quello condotto da chi sostiene la non economicità del servizio: la disciplina della tariffa è regolata in maniera tale che attribuisce una rendita ingiustificata agli imprenditori dell’acqua (anche a quelli inefficienti). Si finisce così per rendere il servizio idrico una fonte di sicuro profitto per il gestore, indipendentemente dall’efficienza dell’impresa e in assenza di qualsiasi rischio imprenditoriale.

f) Noi possiamo – e dobbiamo – sostenere la natura non economica di questo servizio e che è immorale trarre profitto dall’acqua (così come accade, ad esempio, in Svezia che dichiara con legge che dall’acqua non si possono trarre profitti: salvo poi affidare la gestione delle risorse idriche a società pubbliche, a conferma che la battaglia per l’azienda speciale e contro le società pubbliche poteva avvenire solo in Italia, patria del formalismo giuridico). Affermando invece che secondo il diritto positivo italiano sarebbe ancora possibile affidare il servizio idrico ad un’azienda speciale si fa un cattivo lavoro. Si ingenera confusione e si rischia di dividere persone che perseguono gli stessi obiettivi. Si crea, infatti, una divisione artificiosa tra coloro che dovrebbero essere uniti in difesa della gestione pubblica a tutto vantaggio di chi, invece, vuole privatizzare. Del resto, nessuno ha mai citato un esempio di servizio idrico integrato affidato ad un’azienda speciale dopo il 2001.

g) Un atto amministrativo deve essere conforme a legge: questa è l’essenza del principio di legalità, che noi come cittadini dobbiamo difendere, perché è il principio cardine dello Stato di diritto, fondamentale garanzia di libertà dei cittadini contro gli abusi dell’amministrazione. Affermare che si può fare qualcosa che il diritto vieta è un’affermazione culturalmente pericolosa, oltre che giuridicamente errata (o ingenua). Una delibera relativa all’affidamento di un servizio pubblico locale è un atto amministrativo e, come tale, si apre con i classici “visto l’art. xxx ecc”: la disposizione che disciplina l’affidamento del s.i.i. è oggi l’art. 23 bis, modificato dall’art. 15 del d.l. 135/2009, per cui come potrebbe un funzionario amministrativo adottare una delibera del seguente tenore: “visto l’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008 che prevede l’affidamento con gara o la società in house…..” …..“si affida il sii ad azienda speciale”, ossia a uno strumento che da questo articolo non è contemplato, che non è utilizzabile per i servizi economici, per il quale c’è un preciso obbligo di trasformazione in s.p.a?. Ammesso pure che si trovi un funzionario disposto a sottoscrivere un atto che avrebbe caratteristiche tali da poter configurare un falso in atto pubblico, potrebbe mai una tale delibera superare il controllo di legittimità prima dei dirigenti, poi del segretario comunale e infine del giudice amministrativo (del TAR e del Consiglio di Stato)?

h) L’attuale assetto normativo è chiaramente sbilanciato in favore del mercato e del privato: il Legislatore italiano ha tolto agli enti locali la possibilità di scegliere il modo migliore per fornire servizi alle comunità locali utilizzando enti formalmente e sostanzialmente pubblici quali le aziende municipalizzate che il diritto europeo non solo non vieta ma non ostacola in nessun modo. Allo stato del diritto positivo interno, l’unico strumento giuridico immediatamente utilizzabile per una gestione diretta pubblica è la società in house 100% pubblica. Questa possibilità, inoltre, è resa più difficile proprio dal Legislatore. La strada per giungere a realizzare questo obiettivo, infatti, è un percorso a ostacoli (possibile solo se ricorrono determinati presupposti; occorre un’analisi di mercato e un parere preventivo dell’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato). Se si trattasse di un istituto perverso effettivamente paragonabile alla esternalizzazione del servizio a favore di imprese private (come sostengono alcuni esponenti dei movimenti e comitati per la difesa dell’acqua pubblica) perché il legislatore italiano che ha di mira la privatizzazione avrebbe reso così difficile il percorso per realizzarlo? Avere come proprietario della società di gestione un Comune o un’Amministrazione pubblica piuttosto che una società di costruttori, una banca o una multinazionale dell’acqua è la stessa cosa, oppure c’è qualche differenza? Solo un formalista che non bada alla sostanza dei fenomeni può sostenere che tali situazioni siano equivalenti.

i) Gli affidamenti in house a società interamente pubbliche sono sotto i riflettori degli organi di controllo della p.a. Lo dimostra la recente indagine dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici in materia di affidamenti in house, volta a ‘stanare’ gli affidamenti in house effettuati in assenza dei presupposti.

j) La giurisprudenza amministrativa si è pronunciata sul punto della possibilità della gestione diretta (in economia): nel caso di specie si trattava di un caso in cui un comune che gestiva il sii in economia e, per questo motivo, era stata esclusa da finanziamenti regionali e per questo motivo aveva presentato ricorso al tar. Il Tar Emilia Romagna, Bologna, Sez. I - 24 aprile 2009, n. 543 descrive, a tale proposito, un quadro normativo inequivoco. Secondo il Tar, infatti, «L’inequivocità del quadro normativo statale e regionale di riferimento (artt. 8 e 9 legge “Galli” del 1994, art. 23 Decreto “Ronchi” del 1997, art. 113, comma, 5 T.U. Enti locali del 2000, art. 148 D. Lgs. n. 152/2006, artt. 10 e 16 L.R. Emilia Romagna n. 25/1999), esclude qualsiasi attuale possibilità di gestione diretta in economia del servizio idrico integrato e del servizio di gestione RSU» T.A.R. EMILIA ROMAGNA, Bologna, Sez. I - 24/04/2009, n. 543.

k) L’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008, convertito nella legge 133 del 2008, come modificato dall’art. 15 del d.l. 135 del 2009, prevede la scadenza delle concessioni in essere entro il 31 dicembre 2010. Cosa accadrà se entro quella data non sarà stato fatto un affidamento ai sensi dei commi 3 e 4 del medesimo articolo (ossia a società in house?). Il pericolo è che le attuali società pubbliche siano costrette a sciogliersi per sopravvenuta impossibilità di conseguimento dello scopo sociale e che si apra la strada all’accaparramento da parte del settore privato dei beni pubblici relativi all’acqua e della privatizzazione del servizio. Contestare con radicalità la strada dell’in house, come se fosse la medesima cosa dell’affidamento a privati, significa creare un’ulteriore difficoltà oltre a quelle disposte dalla legge. Ripeto, mettere sullo stesso piano l’in house e l’affidamento con gara significa ritenere che una spa pubblica di proprietà di un comune sia uguale a una spa posseduta da imprese private, come banche e costruttori.

l) Inoltre, supponiamo per un momento che si arrivi a realizzare il percorso proposto dai movimenti per la ripubblicizzazione dell’acqua che dovrebbe legittimare l’azienda pubblica (attraverso la modifica degli Statuti comunali che affermino la non economicità del servizio idrico). Si tratta, in ogni caso di percorsi politici o amministrativi molto lunghi: pensiamo a quanto tempo può occorrere perché il movimento riesca a far cambiare gli Statuti a tutti i comuni di un ATO. Mi domando, nella misura in cui le gestioni pubbliche attuali non saranno state messe in sicurezza attraverso un affidamento in house e si sarà giunti alla scadenza del 31 dicembre 2010 per cui tutto andrà a gara, cosa ce ne faremo dell’azienda speciale, anche ove riuscissimo ad ottenere la sua reintroduzione con legge? A quel punto, per ottenere una gestione pubblica si dovrebbe sollecitare una legge per espropriare le società private che saranno medio tempore divenute padrone dell’acqua!!!!

m) Invece, se riusciamo a conservare la proprietà e la gestione pubbliche fino al momento in cui abbiamo realizzato i presupposti giuridici per l’azienda speciale (attraverso una modifica legislativa, ossia l’unica strada giuridicamente corretta) allora potremmo trasformare le s.p.a. pubbliche in aziende.

n) La strada maestra per la reintroduzione dell’azienda pubblica è rappresentata dalla modifica legislativa. L’ipotesi di modificare tutti gli statuti dei Comuni degli ATO, può avere un senso nella misura in cui si pone in tal modo al Parlamento un chiaro problema politico. Occorre tuttavia avvertire che l’apparato amministrativo avrà difficoltà ad inserire nello Statuto qualcosa che contrasta apertamente con il dettato legislativo. Tuttavia, nel caso in cui ciò si avverasse ci sarebbero due fonti contrastanti: gli Statuti dei comuni, da un lato, e la legge nazionale, dall’altro, rendendo incerto il percorso amministrativo e si imporrebbe un intervento chiarificatore del Parlamento.

o) Le strade della modifica degli statuti e della salvaguardia delle gestioni esistenti pubbliche attraverso l’in house non devono essere viste come alternative, ma come complementari, la prima politica, la seconda giuridica. Altrimenti un’incomprensione fra persone ispirate dagli stessi ideali rischia di fare gli interessi dei padroni del vapore.

Resta fermo dunque che purtroppo, sotto il vincolo del diritto vigente, lo strumento più avanzato di cui i comuni dispongono per difendere l’acqua pubblica è quello degli affidamenti in house. Viceversa, per ridare ai comuni la possibilità di scegliere di realizzare una forma di gestione diretta del servizio attraverso un soggetto, come l’azienda pubblica, che sia sostanzialmente e formalmente pubblico, è necessaria una modifica legislativa che reintroduca tale possibilità. È importante fare chiarezza sullo stato del diritto vigente e sulla necessità di una battaglia per la sua trasformazione anche per evitare di percorrere scorciatoie improbabili, come quella dell’azienda speciale, che rischiano solo di tradursi in uno spreco di tempo che, in questo momento, non possiamo permetterci.

[1] Versione consolidata del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea 9.5.2008 Articolo 14 (ex articolo 16 del TCE)

Fatti salvi l’articolo 4 del trattato sull’Unione europea e gli articoli 93, 106 e 107 del presente trattato, in considerazione dell’importanza dei servizi di interesse economico generale nell’ambito dei valori comuni dell’Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l’Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell’ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi.

[2] Articolo 1

I valori comuni dell’Unione con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 16 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea comprendono in particolare:

— il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti;

— la diversità tra i vari servizi di interesse economico generale e le differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse;

— un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente.

Articolo 2

Le disposizioni dei trattati lasciano impregiudicata la competenza degli Stati membri a fornire, a commissionare e ad organizzare servizi di interesse generale non economico..

[3] Vedi S. Marotta, Beni comuni, diritti sociali e prassi normative: il caso del servizio idrico integrato, in «Rassegna di diritto pubblico europeo», Anno V, n. 2, luglio-dicembre 2006, Esi, Napoli, pp. 29-50.

Draghi è partito dall’ormai logora discussione sull’accusa che gli economisti non hanno saputo prevedere la crisi. Gli economisti amano richiamarla, forse perché distoglie l’attenzione da altre più imbarazzanti, e perché non è troppo difficile ribattere, come è stato fatto, che anche i meteorologi non sempre indovinano le loro previsioni, ma non per questo si nega validità alla meteorologia e si propone di chiudere gli uffici meteorologici. Comunque, nessuno mi sembra abbia fatto notare che se i meteorologi il giorno prima dell’uragano Katrina avessero detto che sulla Louisiana si prevedeva tempo bello stabile, doveva esserci parecchio che non andava nella loro meteorologia. Tra gli economisti previsioni del genere non mancano: alla fine del luglio 2008, quando la crisi dei mutui subprime era in pieno svolgimento, c’era chi sosteneva che quel che stava succedendo non era “catastrofico”, e auspicava che le Banche centrali alzassero i tassi “per evitare che l’inflazione sfugga di mano”.

Passando da una metafora all’altra, Draghi ha detto che l’economista è come un medico, che va valutato “sulla capacità di curare una malattia, anche quando non sia stato in grado di anticiparne il manifestarsi”; secondo lui gli economisti sarebbero stati bravissimi a “dar risposte alla crisi”, avendo essi “subito compreso le conseguenze drammatiche degli shock che si osservavano”. Il punto però è che gli economisti  rassomigliano non tanto a bravi medici che sanno affrontare le conseguenze di malattie che non è loro compito prevedere, ma a medici che di queste malattie sembrano non conoscere le cause, visto che – prima dello scoppiare del bubbone – le hanno spesso lodate come un toccasana: tanti hanno cantato la spinta deregulation finanziaria degli ultimi venti anni (dei cui guasti oggi si tratta) come “sempre maggior fonte di crescita”. Insomma, più untori che medici. Che poi essi possano essersi improvvisamente svegliati, ed aver inventato cure efficacissime per quella stessa malattia, avrebbe del miracoloso (naturalmente i miracoli sono inspiegabili; per chi non ha la fede, incredibili). Ma come dimenticare che, ancora dopo il fallimento di una delle più grandi banche d’affari del mondo, vi sono stati economisti tra quelli che si prendono sul serio che non solo non hanno affatto visto le “conseguenze drammatiche” di quel che stava succedendo, ma addirittura hanno scritto che stavamo assistendo ad una svolta positiva importante, ad una “vittoria del mercato”, la prova che il capitalismo aveva lunga vita?

E quali sarebbero poi le miracolose cure inventate oggi dagli economisti? Fare sborsare allo stato enormi somme per acquistare una massa di strumenti finanziari che avevano valore di mercato zero (cash for trash), stampando moneta e creando debito pubblico. Non una grande novità. E non era poi proprio questo che fino all’altro ieri gli economisti (e specialmente quelli di loro che fanno i banchieri) additavano come il peggiore dei mali?  Naturalmente adesso, e fin quando non sorga di nuovo la necessità di far finta di dimenticare le regole della “sana finanza”, iniziano di nuovo a dire che bisogna ridurre la spesa pubblica perché il debito pubblico (grazie alle loro miracolose cure, ma questo non lo dicono) è andato alle stelle. Lo stesso Draghi una quindicina di giorni fa ha rispolverato il cavallo di battaglia delle pensioni: incurante del fatto che l’INPS nel 2009 avrà un attivo di quasi 6 miliardi di euro, sfidando il buon senso è tornato a perorare la causa della riduzione della spesa pensionistica.

Ma nemmeno Draghi se l’è sentita di risparmiare un attacco alla finanza, seppure nei toni che si addicono al governatore della Banca d’Italia (ed ha anche accennato una critica agli economisti, parlando di “rappresentazioni apologetiche” del funzionamento del mercato). Draghi ha accusato la deregulation di aver permesso l’enorme indebitamento delle banche che è alla base della crisi che si è scatenata, e addirittura è arrivato a dire che, date le loro dimensioni, il rapporto tra le banche d’investimento e le agenzie di rating è tale che le prime hanno sulle seconde un potere “molto più grande che in passato”. Questo implicitamente significa che c’è del marcio al cuore del sistema finanziario: le agenzie di rating hanno svolto un ruolo chiave nel sistema di securitization alla base dell’esplosione dei profitti lucrati delle banche d’investimento sull’enorme castello di carta che ha portato alla crisi (i profitti delle imprese del settore finanziario sono oggi quasi la metà del totale dei profitti delle imprese USA). Le agenzie di rating – che contemporaneamente si ergevano a paladine della disciplina finanziaria contro gli stati spreconi – in effetti erano dei pigmei in confronto alla potenza di fuoco dei vari Goldman Sachs, Lehman Brothers e compagni, ed è difficile pensare che l’incapacità da esse mostrata nella valutazione degli strumenti finanziari della securitization fosse casuale. E non si può non concordare con Simon Johnson, ex capo economista del Fondo Monetario Internazionale (oggi professore al MIT), quando afferma che “il settore finanziario può ingaggiare la gente migliore, di maggior talento, pagando loro una straordinaria quantità di soldi. Avranno sempre la meglio sui regolatori”.  Ne appare inficiato tutto il dibattito che si è avviato sulla regolamentazione del settore finanziario, in cui moltissimi economisti si tuffano oggi volentieri (variando l’intensità della regolamentazione consigliata si può restare sempre à la page): il problema è non solo che molte banche sono “troppo grandi per fallire” – esse sono anche “troppo grandi per essere regolate”. Una ragione in più per dire (come dicono il governatore della Banca d’Inghilterra, l’ex presidente della Federal Reserve Volcker, e adesso perfino Greenspan) che esse sono semplicemente troppo grandi.

*L’autore è professore ordinario di economia politica nell’Università di Napoli “Federico II”.

Le pose: gli autori hanno chiara in mente una filosofia della storia, che consente con semplici tratti di penna di capire la metafisica degli avvenimenti umani, civettando qua e là non solo con i numeri della ragioneria, con le alchimie dell’industria e con i codici del giure, ma anche con pagine difficili come quelle della scuola di Francoforte, di Vattimo e di qualche altro astruso autore, perfino con i testi di Brecht. Siamo in presenza di una “visione complessiva del mondo”, capace di capire il senso recondito di ogni minimo avvenimento, di cui si trova l’esattissimo posticino nel progressivo manifestarsi delle potenzialità del “mercato”, del merito, dell’iniziativa privata, della libertà[1].

I pensieri di costoro sono quelli di una élite intellettuale e sociale che ha cercato di spiegare in ogni modo al nascente Partito Democratico quali fossero le mete ideali e sociali che doveva perseguire, per inseguire l’arduo cammino della modernizzazione: niente più vetuste distinzioni tra destra e sinistra, per fare largo al libero mercato, soprattutto della forza-lavoro, cominciando con l’abolizione dell’articolo diciotto. “Mai come ora – scrive D. dopo aver notato di passata la debolezza attuale del sindacato – ci sarebbero le condizioni perché gli innovatori presenti a destra e a sinistra negli schieramenti collaborassero tra loro, o guardassero alla parte politica che più da garanzie di realizzare riforme innovatrici indipendentemente da lealtà a identità politiche”[2].

Ma che cosa ha impedito al PD di compiere fino in fondo il cammino, di risolvere “il problema della identità della sinistra”? I fattori sono diversi, ma uno su tutti ha prevalso: l’assurda “guerra dei trent’anni” che ha visto l’opposizione costruirsi un’identità attorno all’antiberlusconismo (ultima, tremenda incarnazione: il progetto di legge Gentiloni). Perché assurda? Perché “gli argomenti” sono “deboli e inconcludenti”[3].

Le indicazioni di D. sono diverse, le une dirette, le altre meno, come quelle che, di fatto, indicano nella lotta ingaggiata da Scalfari contro Berlusconi (o viceversa? Curiosamente il testo non offre in materia alcuna precisazione), anche sul piano industriale e finanziario, una delle cause della strana e inutile guerra. Ma soffermiamoci sul punto essenziale, sul nocciolo dell’argomentazione di D.: che cosa afferma la vulgata antiberlusconiana, quella dei governicchi del centro-sinistra, a cui finalmente Veltroni ha messo fine (proprio bravo, questo Veltroni)? La vulgata afferma che il problema Berlusconi risiede tutto nel conflitto di interessi. Ebbene, “il ragionamento si basa su assunti apparentemente di buon senso, in realtà è meno ovvio di quanto sembra, per ragioni logiche ed empiriche”. In primo luogo non pare sussistere alcun legame tra potere televisivo e scelta politica: la Lega, per esempio, vince pur non accedendo e non possedendo il mezzo televisivo; in secondo luogo, “il nodo del conflitto di interessi è difficile da dipanare essenzialmente per motivi politici: infatti le soluzioni costituzionalmente praticabili o sono inefficaci o danneggiano chi le propone. Così ad esempio, se si considera pericoloso, e quindi da evitare, il sommarsi di potere politico con un rilevante potere economico in qualunque settore, oltre alla difficoltà tecnica di definirne i limiti quantitativi, si finisce per considerare soggetti pericolosi gli imprenditori che hanno avuto successo, i capitalisti. Ancora un passo e si finisce per considerare pericoloso il capitalismo”[4].

Vi è poi l’aspetto pratico della questione: le elezioni si perdono se si impone la vendita delle televisioni, che nella “nostra giurisdizione” è assimilata all’esproprio. E’ insomma “assurdo opporre un divieto amministrativo alla volontà della maggioranza degli elettori”. E si immagina il lettore “che cosa sarebbe successo se il buon senso e la coscienza democratica non avessero prevalso” nel far fallire ogni tentativo di rendere  non eleggibile Berlusconi?[5]

Questa le filosofia della storia di D.: che ci informa sì, che la guerra contro Berlusconi è finalmente e opportunamente finita grazie agli sviluppi conosciuti dalla tecnologia (il digitale, internet ecc.), che renderà ancora più ampi di quelli esistenti gli spazi di libertà della rete, ma che ci informa altresì di quanto la borghesia che pensa di essere modernizzatrice sia legata a Berlusconi a filo doppio e sia disposta, come è sempre stata disposta in Italia, a buttare alle ortiche le leggi e i diritti, quando ostano al sacro principio della proprietà privata – ma tale può veramente dirsi quella costruita grazie allo Stato e alla politica (a Craxi, insomma) – o alla volontà della maggioranza.

D. ci lascia anche qualche perla sulla crisi: si tratta della fine del capitalismo? Intanto dalla crisi si uscirà prima di quanto si creda. Ma “sarà un dramma se lo Stato, entrato per salvare, restasse per occupare, se le restrizioni temporanee diventassero permanenti, se le medicine per debellare l’emergenza diventassero una droga quando sarà necessario lo scatto per la ripresa. Lo sarà soprattutto per l’Italia che più di tutti i paesi occidentali ha conosciuto la pervasività dello Stato nell’economia. L’abbiamo ridotta solo costrettivi dall’immanenza del disastro: ci portiamo dietro, cronicizzata, una debole fede nel valore del mercato”[6].

Conclusione: “Questa guerra dei trent’anni non è stata solo per la liberalizzazione dello spazio televisivo. Mani Pulite prima, e la vittoria di Berlusconi poi, sono state la rottura di equilibri politici che duravano dalla Costituente. Si è fatta strada l’idea che è necessario superare il patto da cui è nata – per alcuni, tra cui il sottoscritto, anche nella sua prima parte –, per riformare la forma di Stato e di Governo, per ampliare gli spazi dell’iniziativa privata. Sarebbe un ben beffardo destino se l’assetto di potere ritornasse allo stesso punto di dove era trent’anni fa, se questa guerra combattuta per più privato e più libertà nei media finisse con più Stato e più regole nell’economia; se chi ha costruito il suo successo sulle macerie dei vecchi partiti, ricostituisse a propria vantaggio lo stesso sistema di potere di cui essi si alimentavano”[7].

Del resto, la nascita del Partito della Libertà, scrive D. citando il filosofo Biagio De Giovanni (che collabora, guarda caso, al “Riformista”, tra i campioni di “debenedettismo”), sancisce la nascita del “partito della borghesia italiana”, quindi un partito della “rivoluzione liberale”, non più “garante”, come la DC, della Costituzione[8]. E qui e là D. lascia intravedere una certa ammirazione per il Tremonti di La paura e la speranza, oltre che per il Berlusconi campione di libertà d’iniziativa antimonopolisitica e antistalista (la Rai è IRI, partecipazioni statali, orrenda lottizzazione partitica eccetera).

Mi pare che a commento di questa triste testimonianza della cultura delle nostre classi dominanti e dirigenti (il vero conflitto di interesse è dato dalla RAI lottizzata), si possa richiamare un passo di un autore liberal-conservatore, che per un certo periodo fu addirittura vicino, politicamente, ai socialisti di Filippo Turati, che in quel torno di tempo invitava, proprio come oggi invita D., ad abbracciare la fede liberista, anche se in un contesto strategico assai diverso da quello tratteggiato da D.. L’autore è Vilfredo Pareto: “Gli imprenditori risentono vivamente la pressione della libera concorrenza. Per sottrarvisi richiedono al governo ogni specie di protezione: protezione contro la concorrenza dei paesi stranieri; protezione contro gli operai (scioperi, associazioni operaie, ecc.); protezione mediante l’alterazione di monete; protezione contro i possessori di risparmio, il governo provvedendo a conceder prestiti ad un saggio minore di quello che si determina liberamente sul mercato; protezione per i trasporti per terra e per via d’acquea; sovvenzioni marittime; premi, ecc., ecc. Ogni governo, che accorda tali protezioni, impedisce agli ‘imprenditori’ di assolvere la loro funzione sociale. Opera come un governo socialista, che, dopo di aver incaricato dei funzionari di determinare i coefficienti di fabbricazione che danno il massimo di ofelimità, permettesse a questi funzionari di non farne nulla; ben peggio: permettesse loro di determinare i coefficienti di fabbricazione sì da favorire certi interessi particolari. Gli imprenditori, che assolvono la loro funzione sociale, sono degli esseri utili. Gli imprenditori, che non l’assolvono, sono, quanto meno, dei parassiti e possono divenire estremamente nocivi”[9].

La libera concorrenza è fenomeno tremendo: coloro che pensano che sia l’ultimo approdo dell’umana libertà, dovrebbero saperne subirne le conseguenze, economiche (fallimenti) e sociali (disoccupazione e relativa instabilità sociale e politica e relativi pericoli rivoluzionari), in ogni circostanza: anche, e direi soprattutto durante la crisi. Per il timore che lo Stato allunghi troppo le mani, non sarebbe allora meglio impedire qualsiasi salvataggio? Se la crisi finanziaria è già alle nostre spalle, perché non fare fallire tutte le imprese, anche bancarie, di cui il mercato decreta l’inconsistenza? La disoccupazione? Stiano pur tranquilli i disoccupati, che l’abolizione dell’articolo diciotto, rendendo il mercato flessibile quanto mai, consentirà loro di trovar ben presto degno posto all’interno della Repubblica fondata oggi sul lavoro, domani, chissà, sul profitto e sulla quasi-rendita politico-economica.

Il pericolo della nascita del “partito della borghesia” è quello denunciato da tutti i liberal-liberisti italiani, da Pareto a Luigi Einaudi: che la borghesia, magari un solo imprenditore o pochi gruppi imprenditoriali, asservano lo Stato per il conseguimento di meri ed immediati interessi di classe, per far sopravvivere caste e ceti, non certo l’impulso al progresso economico e alle libertà civili e sociali. D. non sfugge alla regola: e lo testimonia la sua simpatia per Tremonti, novello “antimercatista” e “neo-protezionista”, collettivizzatore delle perdite, ma non dei benefici della “libera concorrenza”. Mi piace ricordare che è da questa semplice idea – essere cioè lo Stato, inevitabilmente e intrinsecamente, uno Stato di classe, nel senso più deteriore del termine – che nacque la critica liberal-liberista non solo al socialismo, in ogni sua forma, da quella di Turati a quella di Gramsci, ma anche al fascismo: non al mussolinismo, ma appunto al fascismo come sistema di potere economico e sociale, prim’ancora che politico e mediatico. Ma presumo che D. da tali considerazioni sarebbe irritato, visto che considera l’antifascismo, e i lai attuali di coloro che intravedono nel “partito delle libertà” i prodromi di un regime liberticida e denunciano “l’emergenza democratica”, tra i fattori che hanno decretato il fallimento della modernizzazione della sinistra italiana.

Sconvolge che apologeti del mercato come D. abbiamo costituito, e ancora costituiscano, l’ossatura di una parte rilevante del PD (ma alle europee D. ha votato radicale, spiega sul suo sito dove pubblica alcune sue interviste e articoli: si è stizzito dalla candidatura di Cofferati, che egli ritiene – che dio lo perdoni – un socialdemocratico “vecchi tempi”). Sconvolge che coloro i quali si considerano “borghesia illuminata” in cerca di forze sociali cui appoggiarsi per “modernizzare” il paese, considerino Berlusconi, in ultima analisi, un povero zotico che non ha capito, poveretto, che avrebbe vinto anche senza Rete4, Canale5, Italia1, Rai1, Rai2, una Rai3 spappolata dai post-comunisti (guarda caso nel testo non c’è traccia di questa vicenda), senza tutto l’impero Mediaset (che pare faccia sempre molti milioni di utili). Sconvolge che tanta intelligenza sia rivolta ad un lettore considerato un perfetto imbecille, uno dei tanti ascoltatori televisivi odierni, pronti a ubbidire ad ogni sorta di pubblicità commerciale, tranne che a quella politica: “la questione televisiva, sentenzia D., finisce senza vincitori: per Mediaset i tempi d’oro sono passati, della Rai non è neppure il caso di parlarne, anche i giornali politici sono in crisi non solo congiunturale”[10]. Questi trent’anni, insomma, non sono esistiti, l’ascesa di uno dei maggiori capitalisti italiani al potere esecutivo e legislativo sono uno scherzo della natura, un ritaglio di cronaca paesana, giocandosi le sorti della Nazione su ben altri terreni; primo tra tutti la sistematica distruzione di fatto e di diritto della nostra Costituzione, che D. vorrebbe finalmente cestinata definitivamente; e poi il progressivo radicarsi, udite udite, della libertà di informazione e della libera concorrenza. Il lettore sappia che ci apprestiamo a non vivere anche i prossimi, di anni, che già si caratterizzano per il tentativo sistematico, da parte del potere legislativo e governativo, di controllare le nuove forme mediatiche cui allude D. Il quale, con le sue riflessioni, dimostra quanto attenta sia la borghesia illuminata (sic!) ad individuar, con attento scandaglio del progresso tecnologico, spazi di libertà da… controllare e soffocare nel prossimo futuro, da arare come terreno di quasi-rendite politico-economiche.

In ogni modo, il testo di D. è utile per decifrare le forze oggi in campo: per questa borghesia modernizzatrice (sic!) il gran nemico è “Repubblica”, i “girotondini”, l’antiberlusconismo, la distinzione destra/sinistra, la nostra Costituzione, le leggi tutte, qualsiasi forma di organizzazione sindacale, qualsiasi tentativo di rendere pluralistica l’informazione e la cultura, qualsiasi accenno di critica alla società della pubblicità, qualsiasi tentativo di capire che cosa significhino i termini di “imprenditore” e di “concorrenza”, qualsiasi tentativo di considerare la proprietà privata una istituzione sociale, qualsiasi ragionamento sulla natura dello Stato e sulle sue funzioni. Il lettore immagina che ruolo ha ricoperto il coautore del testo, cui chiediamo scusa per non aver analizzato nemmeno un rigo del suo contributo? Era membro dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato!

Due parole, infine, sulla casa editrice Einaudi: che appare essere parte costitutiva di un impero berlusconiano sempre più pervasivo e trasversale. Per D. non esistono, perché non possono esistere, editori “puri”; mi permetto di aggiungere: nemmeno case editrici “pure”. A quando, ministro Gelmini, un elenco preciso e “obiettivo” delle case editrici più prestigiose, quelle che consentono di acceder diritti diritti ad una cattedra universitaria o a un ministero o alla presidenza dell’Antitrust? Il ministro sappia che l’ingegner D. è pronto a sacrificarsi per il bene del Paese!

* Professore di Storia del pensiero economico, Università LUM di Bari

[1] Un esempio per tutti: “il compromesso storico come rinegoziazione del patto costituzionale era inapplicabile perché con il primo centrosinistra negli anni Sessanta si era rotto lo schema chiuso e organicistico della comunità nazionale e nel paese era cresciuto il bisogno di libertà e di partecipazione non inquadrata” (Einaudi, Torino, 2009, p. 42).
[2] Ibid., p. 140.
[3] Ibid., p. XI.
[4]  Ibid., p. 91.
[5] Ibid., pp. 91-2.
[6] Ibid., p. 146.
[7] Ibid., p. 146.
[8] Ibid., p. 136.
[9] V. Pareto, Corso di economia politica, Einaudi, Torino, 1943, vol. II, p. 105.
[10] La guerra dei trent’anni, p. 128

Il nuovo intervento viene ora a modificare alcuni commi dell’art. 23 bis della legge 133 del 2008 che si sono rivelati di incerta applicazione al punto che, nonostante la forte volontà politica espressa dal Governo, il ministro per gli Affari regionali non era riuscito ad emanare il regolamento attuativo nel termine di centottanta giorni fissato dalla norma.

L’art. 15 del decreto legge varato il 9 settembre, da un lato, torna a ribadire che i servizi pubblici locali dovranno essere affidati al mercato – salvo casi del tutto eccezionali nei quali si potrà ancora procedere ad affidamenti diretti a società a capitale pubblico –, dall’altro, stabilisce dettagliatamente le modalità di cessazione delle vecchie gestioni di servizi pubblici locali affidate senza gara. E ciò con l’intento di disciplinare, in modo puntuale, la fine di tutte le gestioni pubbliche le cui radici storiche risalgono alla prima legge sui servizi municipalizzati voluta da Giolitti all’inizio del Novecento.

In più il decreto torna a proporre, come ordinaria modalità di affidamento dei servizi, anche quello a società mista pubblico/privata che in Italia ha dato pessima prova di sé e che, anche per questo, era stato almeno temporaneamente accantonato dal provvedimento del 2008[1].

La nuova riforma dovrebbe costituire, nelle intenzioni del Governo, il completamento del processo di liberalizzazione e privatizzazione iniziato negli anni Novanta attraverso l’introduzione dei principi del libero mercato nel settore dei servizi pubblici locali dove ancora sopravvivono residuali gestioni giuspubblicistiche.

È del tutto evidente che ad essere penalizzate dalla riforma saranno soprattutto le regioni del Sud dove il processo di esternalizzazione ‘forzata’ dei servizi pubblici di interesse generale – imposto agli enti locali dalle leggi Bassanini e completato dal secondo governo Berlusconi con l’art. 35 della finanziaria per il 2002 – era stato realizzato con maggiore lentezza nel corso degli anni Novanta mentre si era del tutto bloccato negli ultimi tempi. Ciò è avvenuto a causa della debolezza finanziaria delle imprese pubbliche venute fuori dalla trasformazione delle ex aziende speciali che nel Sud non sono certo un modello di efficienza e di economicità. Ma la differenza tra Nord e Sud è stata determinata soprattutto dal fatto che sulle amministrazioni pubbliche del Mezzogiorno grava l’ulteriore difficoltà di dover assicurare servizi essenziali in un territorio ancora afflitto da complessi problemi sociali e in grave ritardo nello sviluppo economico.

Così se nel resto del Paese le ex municipalizzate, trasformate dapprima in aziende speciali e poi in società per azioni, sono diventate moderne multiutility che producono utili per i Comuni proprietari; nel Sud, al contrario, le s.p.a. pubbliche continuano a dover affrontare notevoli problemi di efficienza e di economicità e, invece di produrre utili, finiscono per assorbire costantemente nuove risorse finanziarie pubbliche.

Da un punto di vista più generale si può senz’altro affermare che la crisi economica più grave dopo quella del ’29, mentre ha sconvolto le politiche liberiste imperanti costringendo gli Stati ad intervenire in modo massiccio per il salvataggio delle banche e delle grandi industrie, non ha cambiato di una virgola le strategie del Governo italiano sulla privatizzazione dei servizi pubblici locali. D’altra parte l’esecutivo di centrodestra non fa che continuare sulla strada già intrapresa dal centrosinistra imponendo in modo del tutto artificioso la liberalizzazione del mercato dei servizi pubblici locali che è costituito, nella maggior parte dei casi, da monopoli naturali[2].

Il Governo, inoltre, sembra deciso a proseguire la battaglia tutta ideologica contro il cosiddetto «socialismo municipale». Tale locuzione, mentre nella sua originaria accezione indicava la necessità che i Comuni e in generale gli enti pubblici locali facessero gravare sui propri bilanci le spese per assicurare servizi essenziali che il mercato non era in grado di fornire, viene oggi utilizzata per indicare la tendenza degli enti pubblici locali a mantenere la proprietà delle società per azioni venute fuori dalla trasformazione delle ex municipalizzate. Così se i Comuni ricavano utili, in forma di dividendi azionari, dall’attività delle loro aziende che forniscono servizi pubblici in regime di monopolio naturale e li utilizzano per le spese delle comunità locali, ciò assume una accezione del tutto negativa alla luce dei principi del liberismo economico. Tanto che i vertici di Confindustria hanno più volte sollecitato la fine di questo moderno «socialismo municipale» con un ragionamento che si può così riassumere: se la gestione dei servizi pubblici locali produce profitti, questi non possono essere appannaggio esclusivo delle casse dei Comuni proprietari ma devono essere lasciati al mercato.

L’accordo raggiunto in Consiglio dei ministri tra Calderoli e Fitto sulla riforma dei servizi pubblici locali, tuttavia, non sembra rimuovere del tutto le ultime sacche di «socialismo municipale» dal momento che tende a stabilire un compromesso in base al quale le grandi multiutility del Nord e del Centro quotate in borsa potranno conservare le gestioni loro affidate senza gara e mantenere la possibilità di acquisire la gestione di servizi pubblici locali al di fuori dei loro ambiti territoriali, a patto che i Comuni  proprietari compiano il “sacrificio” di ridurre al 30 per cento la propria quota di controllo. Gli enti pubblici locali che vorranno conservare il controllo sulle loro società dovranno cedere le quote eccedenti «attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali» entro il 31 dicembre 2012. Se scontro politico ci sarà al momento della conversione del decreto dipenderà, soprattutto, dalle forze che i Comuni del Centro-Nord riusciranno a mettere in campo per difendere le proprie prerogative. D’altro canto è chiaro che le ex municipalizzate del Centro-Nord pur essendo ormai divenute colossi industriali operanti sui mercati internazionali, fondano pur sempre la loro solidità finanziaria sui flussi di cassa derivanti proprio dalla gestione di servizi pubblici locali nei loro ambiti territoriali originari ottenuta quasi sempre senza gara in forza di un affidamento diretto da parte degli enti pubblici proprietari. Pertanto, paradossalmente, mentre nel Centro-Nord più ricco le s.p.a. a controllo pubblico, nella maggior parte dei casi, potranno mantenere ancora le gestioni cosiddette in house fino alla loro scadenza naturale – con buona pace del libero mercato e con la prospettiva di partecipare successivamente alle prime gare per la gestione del servizio originariamente gestito –, nel Sud non resterà altro che la gara pubblica, il ricorso a società miste ovvero il tardivo ricorso alla gestione in house. Tra l’altro l’accesso a quest’ultima modalità di gestione è stato reso ancor più arduo dalla necessità del parere preventivo dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato[3].

Quel che è certo è che quest’ulteriore spinta verso la privatizzazione non porterà alcun vantaggio per le bollette delle famiglie italiane, come è peraltro ampiamente dimostrato dal fallimento delle privatizzazioni dei grandi servizi pubblici di livello nazionale, e finirà per penalizzare ulteriormente le regioni del Mezzogiorno destinate a diventare mercati di conquista per le imprese pubbliche e private del resto del Paese e per le multinazionali del settore.

[1] L’occasione per riproporre la formula della società mista è stata presumibilmente fornita dalla Comunicazione interpretativa della Commissione sull’applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI) [2008/C 91/02  – Gazzetta ufficiale C 91 del 12.4.2008]. Il Legislatore italiano sancendo la necessità di una gara che abbia come «oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l’attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio» e una partecipazione minima del privato non inferiore al 40 per cento sembra, infatti, volersi orientare verso forme di partenariato pubblico privato istituzionalizzato in cui il socio privato deve essere necessariamente un partner industriale dal momento che il semplice conferimento di capitali non sarebbe sufficiente a costituire un PPPI.
[2] L’ex ministro per gli Affari regionali del governo Prodi, Linda Lanzillotta, in diverse interviste e dichiarazioni pubbliche ha sempre ribadito che l’obiettivo del suo governo non era quello di privatizzare ma di introdurre nel mercato dei servizi «elementi di concorrenza che determinino efficienza e qualità. Tante società pubbliche hanno partecipato a gare, a volte le hanno anche vinte. Il punto è applicare il meccanismo della concorrenza anche nei monopoli naturali: energia, trasporto, rifiuti. Far emergere il gestore più efficiente, in modo che i comuni responsabili di garantire i servizi ai cittadini si occupino anzitutto di definire e monitorare lo standard più adeguato al servizio» (intervista a «La Stampa», 7 novembre 2006).
[3] A giudizio di chi scrive anche nella nuova versione il parere dell’Antitrust continua ad avere la natura di parere non vincolante.

*Docente di Storia dell’Industria nell’Università di Bari e di Politiche economiche territoriali nell’Ateneo di Lecce.

L’impresa pubblica competitiva (IPC) è definibile come un’impresa di proprietà pubblica che opera in competizione con imprese private. I suoi manager sono esposti a un vincolo di bilancio duro, nel senso che il governo non sarà pronto a ripianare qualsiasi perdita, e hanno l’obbligo di pareggiare il bilancio entro un arco temporale di medio periodo, pena il licenziamento. Nei costi può essere incluso un profitto normale da utilizzare per l’autofinanziamento della crescita e delle innovazioni. Non è tenuta a distribuire profitti, ma può finanziarsi sul mercato del credito, prendendo a prestito tutto quello che vuole, se riesce  a persuadere i prestatori.

Produce beni privati in settori caratterizzati da relativa omogeneità dei prodotti e delle tecnologie. La relativa omogeneità dei prodotti assicura la sensibilità dei ricavi alla competizione di prezzo. La relativa omogeneità delle tecnologie, intesa come una situazione in cui tutte le imprese del settore hanno facile accesso alla stessa tecnologia, assicura l’uniformità del saggio di profitto se c’è uniformità dei prezzi.

Lo scopo principale dell’IPC è di costringere le imprese private a praticare prezzi concorrenziali, impedendo comportamenti collusivi e sfruttamento oligopolistico dei consumatori. L’IPC sarebbe particolarmente utile in quei settori in cui la dismissione delle vecchie imprese pubbliche (comprese quelle a partecipazione statale) ha contribuito a creare condizioni oligopolistiche e in cui la concorrenza internazionale non è efficace, ad esempio perché gli stessi mercati internazionali sono dominati da imprese oligopolistiche.

L’IPC praticherebbe prezzi concorrenziali che assicurano solo il profitto normale e, se detiene una consistente quota di mercato, svolgerebbe una efficace azione competitiva. L’efficacia della competizione di prezzo sarebbe assicurata dalla omogeneità dei prodotti e delle tecnologie. Naturalmente è favorita anche la competizione non di prezzo, soprattutto quella che passa per la qualità dei prodotti.

Un secondo scopo dell’IPC è quello dell’investimento nella ricerca e nell’innovazione. Ogni innovazione che crea un vantaggio competitivo porterebbe alla riduzione dei prezzi e all’aumento della quota di mercato. Ciò implica anche aumento del tasso di crescita e dei profitti reinvestiti. Le imprese private esposte a questo tipo di concorrenza sarebbero a loro volta costrette a investire in innovazioni se non vogliono perdere quote di mercato. In questo ambito l’IPC svolgerebbe anche una funzione di indirizzo della ricerca, orientando l’innovazione verso direzioni socialmente benefiche.

L’IPC, per fare un esempio, già potrebbe esistere nel settore della televisione. Sarebbe  la RAI, se fosse gestita nell’ottica di cui sopra. In questo settore però non esiste una vera competitività di prezzo, gran parte degli introiti delle imprese provenendo dalla pubblicità e dal canone. In tal caso la competitività deve agire soprattutto sull’innovazione e la qualità del prodotto. Laddove invece, come nei canali a pagamento, la competitività di prezzo è possibile, l’impresa pubblica deve svolgere un’azione aggressiva.

Un altro settore in cui può esistere l’IPC è quello dei tabacchi. Qui la concorrenza internazionale è inefficace perché lo stesso mercato mondiale è dominato da poche multinazionali oligopolistiche. Per di più la competitività di prezzo sarebbe dannosa, in quanto stimolerebbe l’aumento della domanda. In questo caso si dovrebbe partire dal principio che il “bene” prodotto dall’impresa pubblica non è il fumo, ma la riduzione del danno associato al fumo. Un’impresa di stato, se esistesse,  dovrebbe praticare politiche competitive soprattutto nella “qualità” del prodotto, nella ricerca di prodotti meno dannosi e nella tutela della salute dei consumatori.

Nei settori in cui, a causa delle recenti dismissioni, non esistono IPC, sarebbe necessario avviare una politica di riacquisto da parte dello stato. Penso in particolare ai settori delle assicurazioni, dell’energia elettrica, delle banche e della telefonia.

Si potrebbe essere tentati di sollevare la solita critica contro i fallimenti dello stato: i manager delle IPC sarebbero tentati di concedere molto slack gestionale per massimizzare la propria utilità in contrasto con la funzione obiettivo postagli dalle autorità pubbliche, sicuri di non dovere rendere conto agli azionisti per l’inefficienza produttiva e le perdite d’esercizio. Ma una tale critica sarebbe scarsamente efficace, perché le IPC opererebbero sui mercati dei requisiti produttivi e dei beni in competizione con quelle private, mentre uno stringente vincolo di bilancio metterebbe a rischio il posto di lavoro dei manager inefficienti.

Più plausibile sembra un altro tipo di critica. I manager delle IPC potrebbero essere tentati di accedere tacitamente a pratiche collusive con gli oligopoli privati. Accettando prezzi oligopolistici si metterebbero al sicuro dai rischi di perdita e potrebbero massimizzare i propri redditi. Ci rimetterebbero i consumatori, che non potrebbero usufruire dell’abbassamento dei prezzi a cui le IPC sono istituzionalmente impegnate.

Si può suggerire che, per far fronte a questa evenienza, si imponga la presenza di rappresentanti degli utenti nei consigli d’amministrazione. La cosa sarebbe fattibile utilizzando esponenti eletti da associazioni dei consumatori legalmente riconosciute. Sarebbe  ancora più facilmente praticabile in quelle situazioni in cui gli utenti sono legati all’impresa da contratti espliciti: telecomunicazioni, energia elettrica, assicurazioni, banche, servizi di pubblica utilità etc. In questi casi i rappresentanti degli utenti di ogni singola IPC potrebbero essere formalmente eletti dagli utenti stessi.

Alcuni giornalisti tendono a ridicolizzare l’idea che lo stato debba produrre panettoni. Alcuni professori sostengono che non è comunque necessario, in quanto la contendibilità dei mercati indurrebbe le imprese a comportarsi in modo competitivo anche in mercati non atomistici. Il problema è che la teoria dei mercati contendibili[1] non funziona nei settori in cui, tra l’altro, esistono elevati costi irrecuperabili.

Ebbene l’IPC contribuirebbe a risolvere tale problema. La collettività dovrebbe annunciare di essere pronta ad assumersi questi costi nei casi in cui le imprese private non sarebbero disposte a farlo. Sarebbe pronta sia per i vantaggi generati dalla concorrenza sia per l’implicita capacità pubblica di assicurare i rischi. La semplice disponibilità ad assumersi costi non recuperabili sarebbe un fattore di aumento della contendibilità dei mercati per il solo fatto che c’è. Così potrebbe non essere necessario che lo stato produca panettoni, anche se questo fosse un mercato oligopolistico. Sarebbe necessario emanare una normativa che rende possibile l’IPC. Poi, l’entrata dello stato in alcuni settori, ad esempio quello della telefonia, potrebbe contribuire a creare comportamenti non collusivi anche nel mercato dei panettoni.

*L’autore è professore ordinario di economia politica nell’Università di Siena.

[1] Un mercato si dice contendibile quando vi possono entrare nuove imprese senza sostenere costi irrecuperabili, cioè costi il cui valore non può essere recuperato con l’uscita dell’impresa. Le grandi imprese che operano in mercati non contendibili tendono naturalmente a sviluppare posizioni monopolistiche. Ad esempio, una nuova impresa che volesse entrare nel mercato dei trasporti ferroviari dovrebbe sostenere costi enormi per costruire nuove ferrovie. Se l’impresa volesse uscire dal mercato in un secondo momento (perché si accorge di non fare profitti) non potrebbe recuperare il valore dell’investimento iniziale in quanto non  esiste un mercato remunerativo per le ferrovie di seconda mano. In queste condizioni un nuova impresa difficilmente deciderà di entrare nel mercato. Perciò le imprese che già vi operano godono di un privilegio monopolistico in quanto non sono esposte alla contendibilità della propria quota di mercato da parte di potenziali concorrenti.