A partire dai primi anni ’50 del Novecento e per circa un ventennio, il Sud sembrava avere agganciato i ritmi di crescita del Centro-Nord. In quegli anni il prodotto pro-capite del Mezzogiorno, come quota del valore registrato nel resto d’Italia, aumentò di circa 20 punti percentuali (Figura 1). Ma agli inizi degli anni ’70 la crescita rallentò e la spinta verso la riduzione del gap rispetto al resto del paese si interruppe (Pigliaru 2010). Ad oggi la situazione del Sud, rispetto ai dorati anni ’50, sembra non aver fatto alcun progresso: ora, come nel 1951, il Mezzogiorno produce poco meno del 24% del Pil nazionale. Complessivamente, dal 1951 al 2008 il Sud è cresciuto sostanzialmente agli stessi ritmi del Centro-Nord, senza riuscire a colmare il gap di sviluppo (Rapporto SVIMEZ 2008). Anzi, ormai da quasi un decennio il Sud cresce stabilmente meno del Centro-Nord: un processo di aggravamento del dualismo che non si era mai visto dal dopoguerra a oggi. Si tratta di una riduzione in termini relativi rispetto al Centro-Nord ma anche in termini assoluti, dal momento che nel 2009 il prodotto del Mezzogiorno risultava ancora inferiore (dello 0,3%) rispetto al livello registrato nel 2000 (Rapporto SVIMEZ 2010).

Figura.1  Andamento del prodotto pro-capite del Mezzogiorno in rapporto a quello del Centro-Nord. (Daniele Malanima 2007).

Le teorie che gli economisti propongono per spiegare il dualismo dell’economia italiana, e l’interruzione del processo di convergenza, sono numerose. Tra gli altri fattori, vengono chiamati in causa la riduzione del programma di investimenti pubblici, lo spostamento della spesa del governo verso i consumi (Bolto, Carlin e Scaramozzino 1999) e l’ingente ammontare dei trasferimenti destinato alle politiche di sostegno dei redditi, che avrebbero in definitiva distorto i meccanismi di mercato e scoraggiato l’ingresso di imprese in zone con più bassi livelli salariali. Un filone della letteratura individua poi in un deficit di capitale umano e più in generale di capitale sociale la causa interna del ritardo (Putnam 1993, Guiso, Sapienza e Zingales 2010): la scarsa qualità delle risorse umane e della ridotta rete di relazioni sociali, che invece caratterizzerebbero il Nord, condannerebbero il Mezzogiorno al sottosviluppo. Certo, le spiegazioni di natura propriamente economica colgono alcuni elementi del ritardo. E le osservazioni sulla mancanza di capitale sociale fotografano la realtà dei fatti, ma non ne chiariscono le ragioni. Sembra difficile, come afferma Putnam, far risalire all’epoca normanna – in cui si sarebbero formate relazioni di tipo gerarchico invece che cooperative – le cause del ritardo: di mezzo c’è stata la scoperta dell’America che di certo ha spostato verso nord il baricentro dell’economia.

La spiegazione complessiva va pertanto cercata altrove: c’è infatti da interrogarsi in modo più ampio sul ruolo che le istituzioni hanno avuto nel generare e confermare questo ritardo. A riguardo viene in aiuto la New Institutional Economics, secondo cui il cattivo funzionamento delle istituzioni fa crescere l’insieme dei costi di transazione, disincentivando la localizzazione di attività economiche nuove, pure in presenza di vantaggi di natura economica (North 1990). Questo argomento - insieme a quelli cari alla New Economic Geography - spiegherebbe il divario tra centri e periferie e gli squilibri permanenti di alcune aree rispetto ad altre (Basu 2008).

Ma c’è un interrogativo non risolto. Come mai le istituzioni non si modificano in senso efficiente, non “migliorano”, se allo stato provocano gravi squilibri che alla fine sono di svantaggio per tutti? Una risposta può essere cercata attraverso gli strumenti della teoria evoluzionista e della Evolutionary game theory (EGT). L’ipotesi di fondo è che le istituzioni che riscuotono maggior successo in un particolare momento e in un dato contesto hanno la migliore opportunità di essere confermate anche nel futuro. Il comportamento degli individui dipende dall’appartenenza a un gruppo, a una istituzione formale o informale, e dalla capacità di sentirsi garantiti nel riprodurre i propri comportamenti nel futuro. I risultati che un individuo attende quando adotta una determinata strategia e la mette a confronto con le strategie degli altri (la cosiddetta matrice dei pay-offs) dipendono dall’insieme di valori che misurano il successo di un percorso rispetto e la possibilità di affermarsi anche nel futuro (l’analogia - svuotata del suo contenuto genetico - è con il darwinismo). Se estendiamo questo ragionamento alle istituzioni possiamo dire che sono ritenute di successo quelle che raggiungono lo scopo per le quali nascono, ed hanno perciò maggiori possibilità di riprodursi anche nel futuro, dando forma al sistema ed orientando le scelte di coloro che si identificano in esse.

Seguendo questa interpretazione si sarebbero presentate a confronto nel Mezzogiorno due tipi di istituzioni, una formale ed una informale. L’istituzione formale è generalmente riferita alla sfera della legalità, con costituzioni, regolamenti e organizzazioni che hanno a che fare con la struttura politico-economica della società, ovvero con la distribuzione dei diritti di proprietà, il funzionamento del sistema giudiziario e gli organismi di governance di gruppi sociali (sindacati, associazioni di imprenditori. eccetera). L’istituzione informale è invece rappresentata dall’eredità del patrimonio culturale della società. Essa segue un processo di self-reinforcement attraverso meccanismi imitativi che si trasmettono nel tempo e nello spazio, poiché rappresentano il modo in cui i componenti del gruppo sociale interagiscono fra di loro. Il perpetuarsi dei suoi meccanismi interni nel tempo è assicurato dal fatto che gli individui che scelgono le sue regole ottengono maggiori vantaggi. Ebbene, nel Mezzogiorno, dove le connotazioni assunte da questo secondo tipo di istituzione sono decisamente negative, il confrontarsi continuo fra istituzioni formali ed informali ha visto prevalere nel tempo le seconde sulle prime, perché  assicuravano maggiori vantaggi a coloro che si riconoscevano in esse. Così le istituzioni informali hanno finito per prevalere e diffondersi sempre più, diventando regola, occupando anche il terreno delle istituzioni formali. L’assenza di capitale sociale è perciò non solo il prodotto della storia e dell’eredità culturale del Sud, ma anche della scelta della “migliore” strategia di “sopravvivenza” nel Mezzogiorno.

In fin dei conti, il libro di Realfonzo, nel descrivere il degrado della politica nella capitale del Mezzogiorno, con l’utilizzo improprio dei fondi pubblici, il clientelismo, la corruzione, la malamministrazione delle società partecipate che dovrebbero gestire i servizi pubblici locali nell’interesse dei cittadini, ci parla proprio di questo “evolversi” della società napoletana e meridionale in generale. E chiarisce che chi non si adegua alle regole dell’istituzione “vincente” è costretto ad abbandonare la sua strategia, a mettersi da parte o a migrare dove le regole di comportamento provenienti dalla propria eredità culturale possano ottenere maggiore successo “riproduttivo”. Anche da questo punto di vista, il Mezzogiorno dovrebbe rappresentare una preoccupazione, non solo come area in ritardo rispetto al resto d’Italia, ma perché “propone” un modello economico-istituzionale che in realtà si diffonde anche in altre aree del Paese e che rischia di contribuire al consolidarne la posizione di marginalità rispetto al resto d’Europa.

Bibliografia

Basu S. R. (2008),  A new way to link development to institutions, policies and geography, UNCTAD, Policy issues in international trade and commodities study series No. 37.
Boltho A., Carlin W. e Scaramozzino P.(1999), Will East Germany become a new Mezzogiorno?, in J. Adams e F. Pigliaru, Economic Growth and Change, Cheltenham, Edward Elgar.
Daniele V. Malanima P. (2007), Il prodotto delle regioni e il divario Nord-Sud in  Italia, (1861-2004), Rivista di Politica Economica, III-IV, pp.267-315
Desmet K. Ortin I.O. (2007), Rational Underdevelopment, in Scandinavian Journal of Economics, 109-1.
Guiso L. Sapienza P. Zingales (2010), Civic Capital as the missing Link, EUI Working Paper, 2010/08
Iuzzolino G. (2009), I divari territoriali in Italia nel confronto internazionale, Banca d’Italia, mimeo.
Pigliaru F. (2010), Il ritardo economico del Mezzogiorno: uno stato Stazionario?, CRENoS.
North D. C, (1990), Institutions, Institutional Change and Economic Performance,  Cambridge, Cambridge University Press.
Putnam R. D. (1993), Making democracy Work, Princeton, Princeton University Press.

Una sentenza che stravolge e deforma i principi che regolano i Rapporti Economici della nostra Costituzione

La sentenza è lunga e complessa, ma esiste un elemento chiave attorno al quale ruotano tutte le dichiarazioni di infondatezza delle questioni poste dalle Regioni ricorrenti. E mi sembra questo: “Le regole che concernono l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - ivi compreso il servizio idrico - ineriscono essenzialmente alla materia tutela della concorrenza, di competenza esclusiva statale” (par. 7). Cui segue e si aggiunge: “La determinazione delle condizioni di rilevanza economica è riservata alla competenza esclusiva legislativa dello Stato in tema di tutela della concorrenza” (par. 9.2).

Possiamo aggiungere a questi elementi il principio ribadito dalla Corte in una sentenza più volte citata, la n. 307 del 2009: “la Costituzione pone il principio, insieme oggettivo e finalistico, della tutela della concorrenza”. Si tratta della sentenza con cui la Corte, da un lato annullava quella parte dell’iperliberista legge lombarda che separava la gestione della rete dall’erogazione del servizio (e in questo senso fu positiva per il movimento per l’acqua, perché quella separazione è sempre funzionale alla privatizzazione di una o di entrambe le gestioni), dall’altro confermava invece quella parte della legge, con cui la Lombardia andava oltre il decreto Ronchi imponendo la gara addirittura come unica modalità di affidamento. Due scelte che enunciavano un pericoloso principio: essendo la concorrenza valore supremo, le Regioni possono derogare alle leggi statali solo nel senso di ampliarne la sfera di tutela, e non nel senso di prevedere ulteriori ambiti di esclusione dal mercato.

In questa nuova sentenza, il medesimo filo logico viene dipanato spostando i livelli decisionali: in sostanza, afferma la Corte, la legge statale può derogare alle norme comunitarie solo nel senso di prevedere una superiore tutela della concorrenza e un ampliamento della sfera del mercato, e perciò il decreto Ronchi non contrasta con le norme comunitarie neppure quando rende residuale l’affidamento in house [1].

A dispetto della rilevanza ascritta dalla Corte a questo principio, gli articoli 35 – 47 della Costituzione, che regolano i Rapporti Economici, non citano mai né la parola né il concetto di “concorrenza”. Sono principi fondamentali il lavoro e i suoi diritti, l’organizzazione sindacale, l’iniziativa economica privata, la proprietà, per fermarsi ai principali. La tutela della concorrenza è sì una materia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato dall’articolo 117: ma una materia, non è un principio costituzionale!

La conclusione tratta dalla Corte sul punto risulta discutibile in primo luogo perché dimentica tutta la prima parte della Costituzione, mentre una questione che si asserisce afferire alla tutela della concorrenza, parametro meramente economico, non può non doversi interpretare alla luce dei principi fondamentali in materia di rapporti economici[2].

La conclusione a cui giunge la Corte è discutibile anche per un’altra ragione.

Affermando, infatti, che la materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica riguarda esclusivamente la tutela della concorrenza - e insieme consentendo allo Stato di farvi rientrare praticamente tutto - la Corte nega in radice l’intero concetto di servizio pubblico, in quanto, di nuovo, sembra dimenticare che il servizio ha come fine principale quello di soddisfare i diritti e i bisogni dei cittadini: e nel caso dell’acqua, la conclusione (per quanto capziosi e articolati possano essere i ragionamenti che la sostengono) è del tutto paradossale, perché considera prioritaria la tutela dell’elemento astratto “concorrenza” rispetto all’esigenza che ogni cittadino veda riconosciuto quello che l’ONU e il Parlamento Europeo, hanno definito diritto umano fondamentale e inalienabile.

Insomma, non si capisce su cosa dovrebbe concretamente vertere la materia dei servizi pubblici locali, di competenza regionale, se le si sottrae praticamente tutto.

Il divieto di gestione diretta o mediante azienda speciale

La Corte osserva perentoria a più riprese che nel sistema “già vige il divieto della gestione diretta mediante azienda speciale o in economia”. A riguardo, occorre concordare sul fatto che, purtroppo, l’art.35 della legge n. 448 del 2001 (e una successiva che lo confermava), che obbligavano le aziende speciali a trasformarsi in Spa, non sono stati né censurati dalle Regioni in questo ricorso né inseriti tra gli articoli da abrogare mediante referendum. Ma nel momento in cui la Corte riconosce che nell’ordinamento è presente un tale principio, dovrebbe subito dedurne l’incostituzionalità (anche nella forma indiretta del 23 bis), perché non si può sostenere che il Comune possa esimersi dal fornire, anche direttamente, l’acqua ai cittadini nel momento in cui non si trovassero imprese interessate a farlo sul mercato.

Invece la Corte ha ribadito la vigenza di questo principio per i servizi a rilevanza economica.

E dato che gli Enti Locali, secondo la Corte, non sono più legittimati a decidere se l’acqua sia un servizio a rilevanza economica o meno, avendo lo Stato deciso una volta per tutte (che lo è), non si può  più sostenere che l’affidamento ad azienda di diritto pubblico sia consentito sul presupposto che il servizio sia dichiarato privo di rilevanza economica.

Oggi però è inevitabile fare i conti col quadro che la Consulta ha voluto creare.

Mi soffermo sul fatto che non concordo del tutto con l’articolo di Iannello, in cui si assimila l’azienda speciale con la società di capitale, differenziandole solo per i tenui vincoli pubblicistici della prima. Due aspetti, infatti, restano a mio parere a suffragare il percorso sinora seguito dal Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua: il primo, che l’azienda speciale rimane nell’alveo del diritto pubblico mentre la SpA può esserlo solo nell’accezione ampia e sostanziale del diritto comunitario, ma non in quello interno; il secondo, che l’azienda speciale, non avendo quote azionarie, è impossibile da privatizzare, essendo azienda pubblica per definizione, mentre la SpA pubblica espone al rischio che la proprietà delle quote possa cambiare. D’altro canto, a differenza delle vere aziende pubbliche, (le municipalizzate), le aziende speciali resistono nell’ordinamento mediante l’articolo 114 del Testo Unico degli Enti Locali.

Questi concetti, però, se rimangono validi in astratto, risultano al momento inapplicabili perché la nozione sostanziale che la Corte ha bocciato è quella di “gestione diretta mediante azienda speciale o in economia”, o consorzio (sebbene non esplicitamente menzionato).  E’ importante tenerlo presente, perché operare (o suggerire) un affidamento palesemente illegittimo, con gli interessi delle multinazionali che ci sono in gioco, esporrebbe gli Ato - i consorzi di Comuni e Province che deliberano in materia – agli effetti dei ricorsi al TAR, con conseguente successivo obbligo della gara.

Nelle Regioni a statuto speciale potrebbero esservi opzioni aggiuntive giuridicamente possibili specie se previsti negli Statuti e ad esse non si applica integralmente la sentenza della Consulta. Questi territori potrebbero essere laboratori di sperimentazione delle aziende di diritto pubblico.

Il servizio idrico è funzione fondamentale dell’Ente locale?

Vi sono molti dettagli discutibili della sentenza, che mostrano come essa sia, per così dire, ideologicamente viziata.
Ad esempio, al punto 11. 5, la Corte afferma che “il presupposto […] che il servizio idrico costituisca una delle funzioni fondamentali dell’ente locale è privo di fondamento (sentenze n.307 del 2009 e 272 del 2004)”.

In realtà la gestione dell’acqua è - da sempre - una delle funzioni fondamentali dei Comuni. Ma cosa afferma la sentenza n.307 del 2009? Ebbene la sentenza sembra affermare esattamente il contrario di quanto oggi le si vuol far dire: “Le competenze comunali in ordine al servizio idrico sia per ragioni storico-normative sia per l’evidente essenzialità di questo alla vita associata delle comunità stabilite nei territori comunali devono essere considerate quali funzioni fondamentali degli enti locali”.

Quali passi per l’acqua pubblica?

A questo punto sembra che le linee di azione dei sostenitori dell’acqua pubblica dovrebbero essere le seguenti. L’obiettivo di fondo resta quello della legge di iniziativa popolare che punta a una gestione autenticamente pubblicistica. A tale scopo, occorre sostenere il referendum e la moratoria degli affidamenti e delle gare in attesa che il referendum venga svolto. Per tutti quegli affidamenti che non si possono arrestare prima del referendum, andrebbero sostenute le soluzioni “in house”, a società a totale capitale pubblico. Ciò è necessario per poter mantenere un quadro rilevante di ambiti dove la gestione possa essere più semplicemente ripubblicizzata (come avviene a Parigi), battendosi affinché nelle eventuali delibere di affidamento si assumano l’impegno dell’organo affidante a trasformare la Spa in ente di diritto pubblico appena il quadro giuridico dovesse consentirlo e l’obbligo della Spa di prestare l’attività esclusivamente (e non solo in via prevalente) a favore degli enti pubblici affidanti. Occorre insomma evitare di ostacolare le amministrazioni che nel quadro normativo attuale dovessero scegliere di chiudere all’ingresso di investitori privati ricorrendo alle soluzioni in house[3]. Una battaglia politica aspra, ci attende, in cui contemplare anche forme di disobbedienza civile verso quelle amministrazioni che intendano procedere con le privatizzazioni e il prosieguo della campagna di modifica degli Statuti comunali e provinciali con l’affermazione del principio che l’acqua è un servizio pubblico privo di rilevanza economica. In conclusione, auspico una strada comune e chiara, per continuare la riappropriazione dell’acqua bene comune.

* Funzionario Provincia di Torino, movimento per l’acqua pubblica.

[1] Si intende con questa dizione, secondo la normativa comunitaria, l’affidamento diretto di un servizio pubblico ad ente o azienda esterna a varie condizioni, tra cui quella che  l’ente affidante eserciti un “controllo analogo” a quello operato sui propri uffici. A queste condizioni l’affidamento avviene fuori dalle regole di mercato e di concorrenza.

 [2] È tale la ritrosia della Corte di citare principi costituzionali, che dove essa afferma timidamente, al punto 8.1.2., che “la sfera di autonomia privata e la concorrenza non ricevono dall’ordinamento una protezione assoluta e possono, quindi, subire limitazioni”, anziché citare correttamente l’articolo 41 Cost., cita una giurisprudenza precedente della Corte stessa. Subito peraltro la Corte si preoccupa di attenuare quest’apertura, non peritandosi di affermare, citando un’altra precedente sentenza, che la regolazione del mercato, strumentale a garantire la tutela di interessi diversi rispetto a quelli correlati all’assetto concorrenziale del mercato, ha carattere derogatorio e per ciò stesso eccezionale. Portando in questo contesto tale affermazione, il passaggio che ne deriva si può definire eversivo, in quanto arriva a negare il carattere permanente e fondante della limitazione all’iniziativa economica privata imposto dall’art.41 della Costituzione “Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.

[3] A riguardo, non può convincere la proposta di Lucarelli (articolo uscito su rivista 1/2011 dell’AIC) secondo cui le Regioni dovrebbero istituire appositi enti di diritto pubblico per la gestione dei servizi. Una strada che appare impercorribile dopo una sentenza che afferma in modo perentorio (anche se non condivisibile) la competenza assoluta dello Stato sui servizi a rilevanza economica, tra cui il servizio idrico.

È di pochi giorni fa la pubblicazione della sentenza n. 325 del 2010 della Corte Costituzionale che ha deciso su una pluralità di ricorsi regionali contro l’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008, così come modificato dal cd. decreto Ronchi (art. 15 del d.l. 135 del 2009, convertito in legge n. 166 del 2009).

Non v’è dubbio che la Corte costituzionale con questa sentenza abbia difeso il vecchio, ossia il processo di privatizzazione che è stato intrapreso dall’ordinamento italiano a partire dal 1990. La corte non ha tenuto in nessun conto il nuovo vento antiliberista che soffia nel Paese (ma non solo, come dimostrato dall’esempio del comune di Parigi) e che ha portato alla raccolta di ben 1.400.000 per l’abrogazione della citata normativa, la stessa che era contestata dalle regioni. Certo, si potrebbe correttamente obiettare che un organo di garanzia deve essere immune dalle pressioni politiche. Ed è certamente vero, anche se, occorre dire, in altri casi, si pensi alla decisione del 1993 sull’ammissibilità dei referendum elettorali, la Corte si comportò diversamente, modificando la propria giurisprudenza proprio per andare incontro alla richiesta di cambiamento che proveniva dal Paese. Ma questa volta questo non è avvenuto.

Dal punto di vista giuridico, la sentenza può essere divisa in tre parti, di cui una prima scontata, perche la Corte si era già pronunciata su analoghe questioni negli anni precedenti (e si sa che molto difficilmente la Corte cambia il proprio orientamento). Una seconda invece fondata su quelle questioni che sono state sollevate per la prima volta dai ricorsi regionali contro il 23 bis (che sono stati redatti da giuristi di grandissima sensibilità, alcuni dei quali, come Roberto Cavallo Perin, anche impegnati nella redazione del disegno di legge regionale della Puglia per la ripubblicizzzione dell’acqua), attraverso la formulazione di domande del tutto nuove. Ci si sarebbe potuti ragionevolmente attendere dalla Corte, dunque, perlomeno una declaratoria di parziale illegittimità dello stesso art. 23 bis, proprio per la profondità dei ricorsi regionali che erano tra l’altro molto ben argomentati sotto il profilo giuridico e proprio perché il loro accoglimento non avrebbe dovuto comportare alcuna modifica alla giurisprudenza pregressa. Una terza parte, comunque sia, è positiva, sebbene rappresenti poca cosa nell’economia complessiva della decisione.

Per cominciare da quest’ultima parte, mi pare significativo il passaggio in cui la Corte chiarisce che la normativa del 23 bis non è affatto attuativa di obblighi europei: la Corte riconosce infatti che in questa materia vi è un indubbio margine di discrezionalità del legislatore italiano. In questo modo il giudice delle leggi svela la mistificazione compiuta dall’articolo 23 bis, nella parte in cui tale articolo si auto qualificava attuativo del diritto comunitario. Si trattava di una mistificazione, spesso denunciata, anche da chi scrive, molto probabilmente compiuta dal Parlamento per giustificare agli occhi dell’opinione pubblica la scelta impopolare di privatizzare i servizi pubblici locali attribuendone falsamente la responsabilità all’Unione europea. A tale proposito la Consulta ha infatti affermato chiaramente che «le disposizioni censurate dalle ricorrenti non costituiscono né una violazione né un’applicazione necessitata della richiamata normativa comunitaria ed internazionale, ma sono semplicemente con questa compatibili, integrando una delle diverse discipline possibili della materia che il legislatore avrebbe potuto legittimamente adottare senza violare l’evocato primo comma dell’art. 117 Cost.» (punto 6 del considerato in diritto.

Ma veniamo adesso alle altre due parti della decisione.

2.La giurisprudenza precedente della Corte costituzionale sui servizi pubblici locali e sul servizio idrico in particolare

Come osservato, la risposta negativa ad alcune questioni era pressoché scontata proprio perché in altre recenti occasioni la Corte aveva avuto modo di chiarire il suo punto di vista. Nel 2004 (sentenza n. 272) la Corte aveva affermato che spetta allo Stato la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, e che il fondamento costituzionale di questa disciplina era dato dalla «tutela della concorrenza», materia affidata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato dal nuovo art, 117 della Costituzione a seguito della riforma del 2001 (punto 3 del considerato in diritto). In questa decisione la Corte aveva comunque lasciato un margine di intervento alla potestà legislativa regionale per i servizi privi di rilevanza economica. Nel 2008 (sentenza n. 335), con specifico riferimento al servizio idrico integrato, la Corte ha affermato che «le quote di tariffa riferite ai servizi di fognatura e depurazione» sono «dei veri e propri corrispettivi dovuti per lo svolgimento di attività commerciali» (punto 6.1 del considerato in diritto), abbracciando dunque chiaramente una ricostruzione privatistica e commerciale del servizio idrico. Nel 2009 (sentenza n. 249), sempre con riferimento al servizio idrico, la Corte aveva respinto un ricorso della regione Calabria, che rivendicava la propria competenza legislativa in merito alla disciplina delle modalità di gestione del servizio idrico integrato ed aveva affermato la piena legittimità costituzionale dell’art. 150 del Codice dell’ambiente (d.lgs. 152 del 2006) che disciplinava le forme di affidamento di questo servizio perché, afferma la Corte, «tali regole sono dirette ad assicurare la concorrenzialità nella gestione del servizio idrico integrato, disciplinando le modalità del suo conferimento e i requisiti soggettivi del gestore, al precipuo scopo di garantire la trasparenza, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità della gestione medesima» (punto. 14.1 del considerato in diritto). Sempre nel 2009 (sentenza n. 307), in accoglimento di un ricorso dello Stato contro una legge regionale della Lombardia in materia di servizio idrico, la Corte ha affermato l’inderogabilità della disciplina statale in materia in quanto essa spetta allo Stato sulla base  di «sue competenze esclusive in una pluralità di materie: funzioni fondamentali degli enti locali, concorrenza, tutela dell’ambiente, determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni». «Deve, in altri termini – secondo la Corte – parlarsi di un concorso di competenze statali, che vengono esercitate su oggetti diversi, ma per il perseguimento di un unico obiettivo: quello della disciplina del servizio idrico integrato» (punto 4 del considerato in diritto). Occorre notare che in questa ultima sentenza la Corte doveva pronunciarsi su due diverse disposizioni della legge regionale della Lombardia, una che rendeva obbligatoria la separazione della gestione delle reti da quella del servizio e una che promuoveva la concorrenza in maniera ancora più aggressiva della disciplina statale (allora era vigente la disciplina del cd. lodo Buttiglione che prevedeva la gara, la società mista e l’in house, senza condizionare quest’ultima forma come fa attualmente l’art. 23 bis): la legge della Lombardia obbligava gli enti locali, ad eccezione del comune di Milano, ad affidare questo servizio con gara. Ebbene la Corte, con riferimento alla prima questione, ha affermato l’inderogabilità della disciplina statale, sancendo testualmente che «L’art. 49, comma 1, della legge regionale n. 26 del 2003, novellato dalla legge regionale n. 18 del 2006, ponendo il principio della separazione delle gestioni, violava specificamente la competenza statale in materia di funzioni fondamentali dei comuni, laddove, in contrasto con la disciplina statale, consentiva ed anzi imponeva una separazione non coordinata tra la gestione della rete e l’erogazione del servizio idrico integrato» (punto 5.2 del considerato in diritto). Invece, colpo di scena, con riferimento alla seconda questione, la Corte ha affermato la derogabilità della disciplina statale da parte della legge regionale proprio perché in questo specifico caso era la legge regionale a offrire una tutela maggiore della concorrenza. La Corte infatti ha affermato: «Al riguardo, deve considerarsi che la Costituzione pone il principio, insieme oggettivo e finalistico, della tutela della concorrenza, e si deve, pertanto, ritenere che le norme impugnate, in quanto più rigorose delle norme interposte statali, ed in quanto emanate nell’esercizio di una competenza residuale propria delle Regioni, quella relativa ai “servizi pubblici locali”, non possono essere ritenute in contrasto con la Costituzione» (punto 6.2 del considerato in diritto). Si tratta dunque di una giurisprudenza che da alcuni anni sposa le tesi privatrizzatrici dello Stato, fondando le proprie decisioni sulla nuova competenza che la sciagurata riforma costituzionale del 2001 ha attribuito alla potestà legislativa dello Stato, ossia «la tutela della concorrenza». La Corte, insomma, utilizza come parametro di legittimità il solo art. 117 della Costituzione, misconoscendo tuttavia il valore degli articoli della Costituzione del 1948 che si occupano specificamente dei rapporti economici, ossia gli articoli 41, 42 e 43 Cost., nei quali non solo la concorrenza non è contemplata ma in cui ampio spazio è riservato alla tutela delle finalità sociali, dell’utilità sociale e delle esigenze collettive. Dimenticando di interpretare l’art. 117 della Costituzione alla luce della prima parte della Costituzione, la Corte ha fondato le sue recenti decisioni unicamente sul titolo di competenza dello Stato «tutela della concorrenza», che è stata  incredibilmente elevata a valore costituzionale.

3. Le domande nuove sottoposte alla Corte: la rilevanza economica e la lesione dell’autonomia costituzionale (art. 5 Cost.) degli enti locali

Ecco perché una parte della decisione era, purtroppo, scontata: con questi precedenti, tra l’altro così vicini nel tempo, la Corte non poteva facilmente prendere una diversa direzione.

Tuttavia, su almeno due punti essenziali ci si sarebbe potuti ragionevolmente attendere almeno una limitata apertura alle tesi regionali, proprio perché si trattava di vere e proprie novità su cui la Corte in passato non era stata sollecitata a pronunciarsi.

Il primo riguardava la nozione di rilevanza economica e, in particolare, se, una volta affermata la competenza dello Stato in materia di forme di gestione dei servizi pubblici locali (in conformità con la giurisprudenza pregressa), potessero essere le regioni o gli enti locali a stabilire “in concreto” quali fossero le condizioni in virtù delle quali tale rilevanza doveva essere attribuita ad una data attività. Sul punto la Corte ha «escluso che gli enti infrastatuali possano soggettivamente e a loro discrezione decidere sulla sussistenza della rilevanza economica del servizio» (punto 11.4 del considerato in diritto), in quanto l’attribuzione della competenza ad apprezzare se in concreto sussistano le condizioni per attribuire la rilevanza economica avrebbe finito con lo svuotare la competenza statale in materia di concorrenza. La corte afferma chiaramente di desumere il concetto di rilevanza economica dall’ordinamento comunitario. Si rifà infatti espressamente alla giurisprudenza della Corte di Giustizia CE che ha spesso adottato una nozione oggettiva di attività economica[1]. In questo modo, tuttavia, la Corte costituzionale cade, in primo luogo, in una evidente contraddizione perché prima afferma che in questa materia non ci sono vincoli europei da rispettare, poi però incomprensibilmente attinge la nozione di attività economica proprio dal’ordinamento comunitario. In secondo luogo effettua una inaccettabile semplificazione dell’ordinamento comunitario, perché la giurisprudenza della Corte di Giustizia CE non è monolitica e perché inoltre l’ordinamento comunitario non ha una nozione univoca di attività economica: ad esempio per il libro verde sui servizi di interesse economico generale la nozione di attività economica è soggettiva, dipende quindi dalla valutazione soggettiva  dell’ente pubblico. La Corte costituzionale, dunque, una volta affermato che ci troviamo in un ambito non coperto da vincoli europei, avrebbe dovuto dedurne che la nozione di attività economica deve essere ricercata in primo luogo nella Costituzione repubblicana del 1948 e in particolare in quegli articoli da 41 a 43 che sanciscono chiaramente la prevalenza dell’utilità sociale e dei fini sociali sulla libertà di iniziativa economica privata.

Occorre anche incidentalmente osservare che la nozione di rilevanza economica è una nozione recentemente introdotta dal legislatore, proprio nel momento in cui si è posto l’obiettivo di privatizzare i servizi pubblici locali. La prima legge che ha introdotto questo concetto è la legge n. 326 del 2003, il cd. lodo Buttiglione. Prima, nel 1990, il legislatore, con la legge n. 142, aveva introdotto il concetto di rilevanza «imprenditoriale»[2]. Occorre chiedersi per quale motivo nel 2003 il legislatore avverte l’esigenza di introdurre il diverso concetto di rilevanza economica. È il cattivo legislatore che introduce questo concetto, proprio nel momento in cui la politica decide di abdicare dal suo ruolo di decidere cosa dovesse essere ricompreso nel mercato e cosa ne fosse escluso. È il cattivo legislatore che ha inteso pilatescamente far credere che ci sia qualcosa che è oggettivamente economico e qualcosa che non lo è oggettivamente. Ed è in questo tranello che è caduta la Corte costituzionale, pur avendo il potere di far emergere questo errore del legislatore. Quello della rilevanza economica, infatti, è un falso concetto: sicuramente non è un concetto giuridico, ma una categoria sociologico-economica, appunto perché esso non ha alcun valore definitorio ma è indeterminato, scivoloso, indefinibile (la rilevanza imprenditoriale, invece poteva avere una qualche utilità definitoria, perché giuridicamente è data una definizione di impresa; tra l’altro la nozione di impresa è collegata a quella di servizi pubblici dallo stesso art. 43 della Costituzione che espressamente riguarda le «imprese» che si riferiscono a servizi pubblici essenziali). In astratto, infatti, tutto può avere rilevanza economica: anche la giustizia potrebbe essere considerata un’attività economica (ipoteticamente offerta da arbitri privati), così come la difesa, che potrebbe in astratto essere soddisfatta da eserciti privati (è solo con gli stati nazionali che si crea l’esercito di cittadini, sul modello dell’esercito rivoluzionario francese, ma nei periodi precedenti essa era svolta da mercenari, appunto, appaltati dallo Stato). Dunque non esiste la rilevanza economica in rerum natura. La rilevanza economica è stata pertanto il pretesto ideologico che è servito per giustificare il processo di privatizzazione. Da un lato essa aveva la funzione di allargare a dismisura le attività che devono essere poste sul mercato, dall’altro ha confuso l’attenzione per far credere ai cittadini che la scelta di privatizzare non è una scelta politica, ma deriva dalla natura delle cose, dalla rilevanza economica, appunto. Dobbiamo invece riaffermare il valore della politica e il predominio di questa sull’economia. È la politica che, se vuole interpretare compiutamente il suo ruolo, deve stabilire quali attività sono affidate al mercato e quali sono sottratte al mercato perché necessarie per l’attuazione del bene comune. E la politica deve assumersi la responsabilità di queste scelte, non farle derivare da un preteso vincolo derivante da una supposta natura economica dell’attività. La rilevanza economica ha rappresentato, in sintesi, il cavallo di Troia delle privatizzazioni.

Il secondo e, a mio parere, cruciale aspetto, su cui la Corte non si era fino ad oggi pronunciata, è rappresentato dalla lesione che una disciplina siffatta (art, 23 bis) arreca alla autonomia degli enti locali (art. 5 Cost.), i quali sono in tal modo privati della possibilità di scegliere fra una pluralità di forme di gestione, fra cui anche gestioni genuinamente dirette, come ad esempio quella attraverso azienda pubblica o in economia. Questo è il passaggio più criticabile della sentenza della sentenza perché la Corte, in realtà, decide di non decidere avvalendosi di un mero espediente procedurale. In altri termini, la Corte afferma che poiché le gestioni dirette sono state cancellate dall’ordinamento nel 2001 con la l. 448 (art. 35), questa censura è stata sollevata con grande ritardo dalle regioni. La Corte, tuttavia, non ha tenuto conto di due fattori decisivi, a dimostrazione della pretestuosità di un simile argomento. Se fosse entrata nel merito, la Corte avrebbe necessariamente dovuto dare ragione ai ricorsi regionali. In primo luogo, se è vero che la legge n. 448 del 2001 aveva soppresso tutte le forme di gestione diretta, è pur vero che la successiva normativa del 2003, ha introdotto l’in house con pari dignità rispetto alla gara. Quindi, assodato che l’in house altro non è che un succedaneo della gestione diretta tramite azienda, come afferma la stessa Corte costituzionale in questa sentenza, dopo il 2003 tale obiezione non avrebbe potuto essere sollevata dalle regioni. È dunque solo con l’art. 23 bis che il diritto degli enti locali di scegliere tra una gestione privata ed una gestione pubblica (per quanto nella criticabile forma di spa pubblica) viene fortemente limitato, per non dire azzerato (in quanto l’in house diventa un’eccezione sottoposta a una pluralità di condizioni). La lesione del principio autonomistico determinata dalla soppressione delle genuine forme di gestione pubblica non poteva che essere sollevata dalle Regioni solo dopo l’approvazione dell’art. 23 bis, visto che medio-tempore, dal 2003 al 2008 esisteva un surrogato (un succedaneo) della gestione diretta nella forma dell’in house, dotato di pari dignità rispetto all’affidamento con gara. Ciò che emerge dunque chiaramente è che con questa sentenza la Corte costituzionale non ha affermato la piena legittimità costituzionale dell’art. 23 bis, ma si è limitata a sancire che spetta solo allo stato la disciplina in materia di servizi pubblici locali di rilevanza economica. Essa infatti si è pretestuosamente rifiutata di entrare nel merito dei limiti costituzionali che incontra la stessa legge dello Stato proprio con riferimento all’obiezione giuridicamente più pregnante, ossia quella della lesione del principio autonomistico. Non è dunque esatto sostenere che questa sentenza della Corte costituzionale affermi la piena compatibilità con la costituzione dell’art. 23 bis. Al contrario, sulla questione di maggior peso, e direi forse proprio perché ineludibile nel merito, pur di non decidere la Consulta è ricorsa ad un chiaro escamotage procedurale. Vi sono pertanto ancora legittimi e motivati dubbi circa la legittimità costituzionale di una disciplina stratale pro-concorrenziale, come quella introdotta dal 23 bis, che arriva sino ad annullare il potere di scelta dell’ente locale. Cosa altro è l’autonomia locale, su cui si assiste ad una insopportabile retorica, se essa non ricomprende proprio il potere di decidere quelle che sono le forme di gestione dei servizi pubblici locali più rispondenti ai bisogni della comunità amministrata?  Basta leggere l’art. 112 del dlgs 267 del 2000, che chiarisce cosa debba intendersi per servizio pubblico locale, per rendersi conto di quanto essenziali siano tali attività. Curare gli interessi dei cittadini, infatti, significa innanzitutto  stabilire quali siano i bisogni di interesse collettivo che devono essere garantiti per realizzare lo sviluppo sociale, economico e civile, ed avere anche la possibilità di soddisfare direttamente questi bisogni, alle condizioni stabilite dall’ente pubblico, che spesso non coincidono affatto con quelle che sarebbero prodotte da un’impresa privata che agisce sul mercato (libero o regolato)[3].

4. Quali strategie per la difesa dei beni comuni dopo il 23 bis e la sentenza della Corte costituzionale 325 del 2010

Adesso resta il problema di comprendere quali siano le strategie da utilizzare per garantire il risultato della gestione pubblica dell’acqua ed evitare che l’Italia diventi a breve territorio di conquista da parte delle grandi multinazionali francesi e dei colossi, oramai quasi del tutto privati, nati dalle ex – municipalizzate come A2A, Hera, Acea, Iren, ecc.

Le strategie per contrastare la privatizzazione sono pertanto di due tipi, una politica e una giuridica.

Dal punto di vista giuridico, e in particolare sul piano amministrativo, purtroppo, la situazione è desolante. La legge dello Stato che disciplina i servizi pubblici locali è l’art. 23 bis che ha superato indenne il vaglio di legittimità costituzionale (anche se la questione di maggior peso resta aperta). La Corte, in questa stessa sentenza, ha anche espressamente annullato l’art. 1 della l. n. 2 del 2010 della Regione Campania che si limitava semplicemente a dichiarare il servizio idrico «privo di rilevanza economica». L’unico strumento che offre il diritto positivo vigente sul piano amministrativo è dunque confinato al ricorso all’in house, che la stessa legge guarda con estremo sfavore, sottoponedolo a penetranti limiti e condizioni. Questo istituto è stato  giustamente da più parti criticato per due differenti motivi. Innanzitutto perché non rappresenta una vera forma di gestione diretta dei servizi pubblici, in quanto l’affidamento ad una società in house si risolve sempre e comunque in una esternalizzazione del servizio e inoltre perché è culturalmente subalterno alla logica privatistica che ha sfigurato il diritto pubblico in questi ultimi anni: gli istituti di diritto pubblico sono stati progressivamente mortificati perché la logica aziendalistica ha invaso tutti gli spazi possibili. Tuttavia, la polemica sull’istituto dell’in house, che pure si fonda su valide ragioni, rischia non solo di essere sterile (perché non esistono alternative giuridicamente percorribili), ma è anche destinata a scomparire tra pochissimo. Infatti, dopo la scadenza delle “vecchie” concessioni prevista per legge, se gli enti locali non saranno riusciti a realizzare validi affidamenti a “organismi di diritto pubblico” (così sono definite dal diritto interno e da quello comunitario le società interamente pubbliche), saranno obbligati a mettere a gara il servizio e questo strumento (e tutta la relativa polemica) potranno tornare di attualità solo dopo la scadenza delle nuove concessione ai privati, dunque tra 20 o 30 anni. Inoltre, continuare a sostenere che a diritto positivo vigente gli enti locali possano realizzare aziende speciali, attraverso modifiche degli statuti comunali, rischia solo di creare ulteriore confusione e favorire invece che bloccare il processo di svendita dei beni comuni.

A questo punto, stando alla più recente posizione post-sentenza formulata dai giuristi che avevano sostenuto il percorso bocciato dalla Corte costituzionale (che finalmente introducono un ragionamento giuridico, non limitandosi ad affermare, bonariamente, come in passato «ripubblicizzare si può, basta averne la volontà politica!», e che ammettono, dunque, che la strada giuridica per la gestione pubblica è una strada stretta da ricercare all’interno di deroghe ed eccezioni) i comuni dovrebbero inserire nei propri statuti la clausola che il servizio idrico è di interesse generale. Non più, dunque, privo di rilevanza economica (quindi si ricomincia, tutto da rifare il lavoro svolto finora che, comunque sia, non ha ancora portato a nessuna istituzione di azienda speciale nei comuni ove la modifica statutaria è avvenuta). Inoltre, si propone di inserire questa clausola negli statuti comunali sperando che la Corte costituzionale ritorni sui suoi passi. Insomma un vero e proprio arzigogolo da (raffinati) giuristi.

Francamente mi pare irresponsabile, a questo punto, di fronte ad un attacco ai beni comuni di dimensioni così devastanti e ad un quadro tanto pericoloso, continuare a sostenere che a diritto positivo vigente, dopo l’art. 23 bis e dopo questa decisione della Corte costituzionale, si possa ancora sperare di realizzare in via amministrativa un affidamento della gestione del servizio idrico a un’azienda speciale. L’acqua non si salva con i sofismi giuridici, ma evitando che sia svenduta ai privati. E la svendita, purtroppo, è dietro l’angolo.

Così facendo si rischia solo di frapporre ulteriori ostacoli a quelle “poche” amministrazioni locali che fossero seriamente intenzionate a sottrarre, per il momento, il servizio idrico al mercato, nell’attesa che il quadro legislativo si modifichi, anche a seguito dei referendum, e si reintroducano genuine forme pubblicistiche di gestione[4]. A diritto positivo vigente, ai sensi di questa nefasta legislazione, solo così, e peraltro ancora per poco tempo (ossia il 31 dicembre 2010 in alcuni casi, e 31 dicembre 2011 nella maggior parte dei casi) si può cercare di raggiungere un risultato “minimo”, ossia evitare che le imprese private entrino nel mercato dell’acqua, in attesa che i referendum, che ci auguriamo vincenti, ridisegnino il quadro legislativo. Solo così si può tentare di mettere al sicuro l’acqua per un congruo numero di anni, anche 20 o 30, e dunque conservare la gestione in mano pubblica della risorsa idrica, lavorando nel frattempo affinché il vento mercatista cessi e perché la politica riesca ad accogliere le istanze di tutela dei beni comuni che con sempre maggior forza si levano nel paese, ripristinando le forme di gestione diretta genuinamente pubblicistiche.

Passiamo ora al piano politico. Per battere sul piano culturale l’ideologia del mercato ancora dominante, occorre da un lato riaffermare la supremazia della politica sull’economia e delle gestioni veramente pubbliche su tutte le forme di gestione privatistica, siano esse realizzate in forma di società pubblica, sia in forma aziendalistica. La sconfitta politica e culturale affonda infatti le sue radici nella trasformazione dell’azienda giolittiana in un’azienda dotata di «personalità giuridica» e di «autonomia imprenditoriale», ossia in un ente pubblico “economico”, (aggettivo certamente significativo), avvenuta nel 1990 e che ha permesso alle vecchie aziende pubbliche di comportarsi come degli imprenditori privati. Da allora il governo dei servizi pubblici locali si è allontanato dal perseguimento del bene comune per essere soffocato dalla cultura aziendalistica. Non dimentichiamo che il processo di trasformazione delle aziende speciali in s.p.a. è iniziato nel 1997, a seguito dell’approvazione della prima legge Bassanini, che rimetteva alla libera decisione degli enti locali questa trasformazione, divenuta poi obbligatoria solo a fine 2001, con la legge 448, art. 35. Trasformazione che è stata chiesta con forza ai consigli comunali proprio dai consigli di amministrazione delle aziende speciali, che erano nel frattempo diventate delle imprese aggressive per effetto della modifica del 1990, appunto per potersi finalmente liberare degli ultimi (tenui) vincoli pubblicistici cui erano sottoposte.

Dunque, nell’immediato, l’impegno deve concretizzarsi nella richiesta di una legge di moratoria che sospenda l’applicazione della normativa transitoria del Ronchi e nel sostegno ai referendum per abrogare la normativa privatizzatrice. Ma ciò che serve sopra ogni cosa è una grande battaglia culturale e politica che abbia come obiettivo la richiesta di una legge che ridia dignità agli enti locali, mettendoli nuovamente in grado di scegliere tra più alternative di gestione, tra cui anche quelle veramente pubblicistiche, come la gestione in economia o quella dell’azienda di giolittiana memoria, ossia degli strumenti che siano strutturalmente idonei a garantire il bene comune prima dell’economicità della gestione, studiando le forme necessarie e autenticamente democratiche di partecipazione dei cittadini e dei lavoratori alla gestione del servizio.

[1] In un noto caso del 1991, più volte confermato, (cfr. CGCE del 23.4.1991 in causa C-41/90, Hofner/Macroton, R, 1991, I, 1979) la Corte di Giustizia CE ha affermato che un servizio di collocamento, benché gestito da un ente pubblico, costituisce in realtà una attività economica perché mette in relazione domanda ed offerta di lavoro, dichiarando quindi non conforme al trattato la riserva allo Stato di questa attività.

[2] L’Art. 22 della l. 142 del 1990 introdusse il concetto di rilevanza economica ed imprenditoriale proprio con riferimento alle aziende speciali, al comma 3, lett. c). Si riporta di seguito l’articolo citato: «1. I comuni e le province, nell’ambito delle rispettive competenze, provvedono alla gestione dei servizi pubblici che abbiano per oggetto produzione di beni ed attività rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali. 2. I servizi riservati in via esclusiva ai comuni e alle province sono stabiliti dalla legge. 3. I comuni e le province possono gestire i servizi pubblici nelle seguenti forme: a) in economia, quando per le modeste dimensioni o per le caratteristiche del servizio non sia opportuno costituire una istituzione o una azienda; b) in concessione a terzi, quando sussistano ragioni tecniche, economiche e di opportunità sociale; c) a mezzo di azienda speciale, anche per la gestione di più servizi di rilevanza economica ed imprenditoriale; d) a mezzo di istituzione, per l’esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale».

[3] Sia consentita un’osservazione a questo proposito. La legge dello Stato (art. 23 bis) cancella in questo modo la specificità dei servizi pubblici, in quanto elimina la vecchia disciplina relativa ai modi gestione dei servizi locali (come era sempre stato sin dalla legge di municipalizzazione del 1903 fino alla legge 142 del 1990 con cui si attribuiva all’ente locale il potere di decidere come gestire i servizi, attribuendo ad esso anche la possibilità di gestirli direttamente - o in economia o attraverso azienda). Questa disciplina viene sostituita da una disciplina dei modi in cui l’attività di servizio pubblico può essere (anzi deve essere) affidata ad un soggetto (privato) diverso dall’ente locale. Le modalità di affidamento dei servizi locali previste dall’art. 23 bis, infatti, si risolvono sempre in una esternalizzazione: è così non solo per la gara, ma anche per l’in house, perché la società in house, benché di proprietà pubblica, è, sul piano formale, pur sempre un soggetto terzo rispetto all’ente locale. Con l’art. 23 bis si conclude dunque un processo di privatizzazione che non ha pari in Europa. I servizi pubblici vengono equiparati ai contratti pubblici: per il legislatore non c’è differenza se il comune deve soddisfare un proprio bisogno (riferito al comune come soggetto), come ad esempio quello di far pulire i locali della sede dell’amministrazione comunale, oppure se il comune deve decidere di organizzare il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti (bisogno che non è del comune come soggetto, ma della collettività di cittadini rappresentata dal Comune). Anzi, paradossalmente, dopo l’art. 23 bis le amministrazioni locali hanno più possibilità di scelta in merito ai contratti pubblici che non ai servizi pubblici. Infatti, per un’amministrazione locale sarà possibile evitare il ricorso al mercato e orientarsi per l’autoproduzione nel caso di appalti di servizi o di lavori (come dire, per spazzare i locali sede degli uffici comunali, ad esempio: questa attività potrà legittimamente essere svolta dal comune non solo con una gara d’appalto, ma anche in economia, cioè attraverso i propri dipendenti, e pure con una società interamente pubblica, cd. in house, che non deve nemmeno sottostare a tutte le condizioni previste dall’art. 23 bis, come la relazione all’autorità garante, la specifica motivazione, ecc.). La medesima cosa non sarà possibile proprio con riferimento ai servizi pubblici locali (come il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti o il servizio idrico), ossia quelle attività che rientrano tra i fini stessi dell’ente e che - secondo quanto afferma lo stesso legislatore (art. 112 del dlgs 267 del 2000) - sono «rivolte a realizzare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali». Una conclusione assolutamente aberrante e profondamente in contrasto con i principi e i valori che ispirano la Costituzione repubblicana: il legislatore statale ha legato le mani ai comuni che vogliono realizzare fini sociali e promuovere lo sviluppo economico e civile della collettività.

[4] Sotto questo punto di vista, l’esperienza più significativa è quella che ha avuto luogo a Napoli, nel corso del 2009, purtroppo bloccata dalle resistenze in seno al Consiglio di Amministrazione dell’ATO2. A riguardo si rinvia ai capitoli 5 e 10 del libro Robin Hood a Palazzo San Giacomo. Le battaglie di un riformatore al Comune di Napoli, di Riccardo Realfonzo (Tullio Pironti Editore, dicembre 2010).

Non illudiamoci: anche dopo Tangentopoli la politica italiana non ha seriamente affrontato la “questione morale”. E la Seconda Repubblica non è immune dalle corruttele e malversazioni che fecero sprofondare la Prima. E non sembra esserne immune nemmeno il centrosinistra che, soprattutto nelle amministrazioni locali del Sud, ha spesso ricercato il consenso gestendo il potere in modo clientelare.

Ne sono prova le battaglie condotte da Riccardo Realfonzo, un economista indipendente e progressista che nel gennaio del 2009 si è trovato a ricoprire l’incarico di assessore tecnico al bilancio del Comune di Napoli, vale a dire nella città in cui la cattiva amministrazione della cosa pubblica ha forse raggiunto il suo culmine. L’obiettivo dell’economista a Palazzo San Giacomo era di render concreto il suo slogan: “rigore nel pubblico per la difesa del pubblico”. Ma ai suoi tentativi di riforma, finalizzati a risanare le casse comunali e a restituire servizi pubblici locali dignitosi ai concittadini, il Palazzo ha risposto con un muro di gomma. E al momento delle dimissioni e delle polemiche sui media, nel dicembre di quello stesso anno, il sindaco Rosa Iervolino si è difesa sostenendo che Realfonzo pretendeva di fare il “Robin Hood”: un’utopia (o un peccato mortale), evidentemente, provare ad abolire sprechi e privilegi per restituire diritti negati ai napoletani.

Questo libro racconta le vicende di quell’anno, entusiasmante e travagliato. Una lettura per certi versi drammatica ma anche carica di ironia, con uno stile narrativo a tratti persino divertente, che farà discutere e che chiama all’appello la Napoli migliore e il migliore Mezzogiorno, lasciando viva la speranza di un riscatto.

Per informazioni e la rassegna stampa sul libro si rinvia al sito www.riccardorealfonzo.it .

Vediamo allora in dettaglio. Con il termine «comune», Negri e Hardt intendono, in primo luogo, «la ricchezza comune del mondo materiale – l’aria, l’acqua, i frutti della terra e tutti i doni della natura – che nei testi classici del pensiero politico del mondo occidentale è sovente caratterizzata come l’eredità di tutta l’umanità da condividere insieme». In questo senso, leggiamo fin dalle prime pagine del ponderoso volume, «il linguaggio, gli affetti e le espressioni umane sono per la maggior parte comuni». C’è però un altro significato che Negri e Hardt attribuiscono al «comune»: «Per “comune” – essi infatti dicono – si deve intendere, con maggior precisione, tutto ciò che si ricava dalla produzione sociale».

È bene precisare che nell’equivalenza postulata tra questi due significati si colloca la vera e propria novità della riflessione di Negri e Hardt. Tradizionalmente, infatti, con la prima accezione del termine «comune» si designano quei beni che i giuristi definiscono come «liberi»: non solo perché non appartengono a nessuno, ma soprattutto perché non sono – per loro essenza o per vincoli di legge – suscettibili di appropriazione. L’aria che respiriamo o il linguaggio che ci permette di comunicare ne sono gli esempi più classici.

Discorso diverso vale invece per i beni (e naturalmente i servizi) prodotti. Ogni produzione presuppone infatti un processo lavorativo e quest’ultimo – per dirla con Marx – implica necessariamente una «appropriazione degli elementi naturali per i bisogni umani»[2], che a sua volta comporta una preventiva distribuzione dei mezzi di produzione secondo dati rapporti sociali e la sussunzione degli individui che lavorano entro specifici rapporti di produzione, che concernono sia gli agenti della produzione che i mezzi materiali ad essa occorrenti. E se è vero che ogni processo lavorativo si avvale di norma di beni che a stretto rigore non sono suscettibili di appropriazione (come l’aria o il linguaggio, appunto), non è meno vero che residua una profonda differenza fra gli uni e gli altri: i beni che sono comuni in quanto «liberi» non sono infatti producibili mediante il lavoro, al punto che anche quelle trasformazioni che subiscono in dipendenza dell’attività umana si inquadrano nella loro «storia naturale»; i beni producibili mediante lavoro sono invece oggetto di appropriazione entro specifici rapporti di produzione e possono essere «comuni» solo se la forma sociale consustanziale a questi ultimi li rende «non rivali» e «non esclusivi», ossia tali che il loro godimento da parte di Tizio non impedisce un analogo godimento da parte di Caio.

Evocando Marx abbiamo inteso suggerire che la distinzione appena ricordata ha una lunga tradizione e solide ragioni teoretiche: suo obiettivo precipuo è di sfuggire a quelle concezioni idealistiche del lavoro sociale che ispirano non solo le illusioni umanistiche di quanti vedono il lavoro come «pura attività creativa», ma anche le moderne trattazioni degli economisti neoclassici circa i beni supposti pubblici «per natura» (le quali, ben s’intende, sono funzionali a sostenere che tutto ciò che non è «naturalmente pubblico» non deve nemmeno esserlo)[3]. Ma se ciò è vero, l’equivalenza semantica postulata da Negri e Hardt tra i due significati del «comune» non può essere assunta in termini descrittivi: occorrerebbe piuttosto un’analisi normativa, che cioè dimostrasse che, se così pure è stato finora, così non deve più essere.

Invano però il lettore la ricercherebbe nelle quattrocento e più pagine del libro. Lungi dallo spiegarci entro quali nuovi rapporti di produzione bisognerebbe concepire l’allocazione del processo lavorativo e dei suoi prodotti al fine di spingerci «oltre il privato e il pubblico», Negri e Hardt si limitano infatti a dirci che il carattere «biopolitico» del processo lavorativo ha costituito il «comune» non solo in quanto forza produttiva, ma anche in quanto «forma in cui la ricchezza è prodotta»: posto che «il lavoro biopolitico è sempre più autonomo» dal capitale e dallo stato, ci sarebbe solo bisogno di lottare in difesa della «libertà della forza lavoro biopolitica» (assicurandole «un reddito minimo garantito su scala nazionale o globale») e di assicurare alle popolazioni mondiali «le infrastrutture materiali» di cui sono ancora prive, a cominciare da una «piattaforma fisica (che permetta l’accesso alle reti comunicative in connessione cablata e senza fili)» per proseguire con quella «logica (protocolli e codici sorgente aperti)» e un’altra «ricca di contenuti (le opere e le ricerche scientifiche, intellettuali e culturali)».

Sennonché, ciò equivale a presupporre quel che invece bisognerebbe dimostrare. L’«autonomia» attiene infatti alle modalità dell’attività lavorativa e di per sé non può dirci nulla in merito alla forma che assume il suo prodotto. L’autonomia rilevantissima di cui gode ogni dirigente d’impresa, ad esempio, non impedisce di qualificare il prodotto del suo lavoro come una merce, così come l’autonomia di cui gode un dirigente pubblico non osta al riconoscimento della differente forma ch’è propria del prodotto della sua attività. Lo stesso vale per il carattere «comune», cioè sociale, del processo lavorativo, che non a caso Marx riconosceva come tipico dell’industria capitalistica e noi possiamo ben riferire anche al lavoro alle dipendenze del settore pubblico. Del resto, se lo stesso Marx parlava di un «comunismo dei capitalisti» in relazione al processo che conduce alla spartizione della massa del plusvalore e alla genesi del profitto medio[4], non potremmo noi analogamente evocare un «comunismo dei pubblici poteri» per riferirci al modo in cui questi ultimi hanno consentito effettivamente di rendere taluni beni e servizi non escludibili e non rivali? A cos’altro dovremmo riferire quel che Negri e Hardt chiamano «il comune che funge da base della produzione biopolitica» e che denunciano essere oggetto delle strategie acquisitive del capitalismo? Lo «smantellamento delle istituzioni della pubblica istruzione», la «privatizzazione dell’educazione primaria e la drastica riduzione dei finanziamenti alla scuola secondaria» non rimandano forse alla distruzione di quella forma di «comunismo» che abbiamo sperimentato grazie all’attività economica dei pubblici poteri?

Non crediamo di sbagliare se diciamo che l’assimilazione tipicamente sessantottina tra capitalismo e socialismo faccia qui velo (ed è un velo assai spesso) alla riflessione di Negri e Hardt. Sostenere che «il “socialismo reale” è stato una straordinaria macchina dell’accumulazione capitalistica», che si sarebbe avvalso di «alcuni strumenti di ispirazione keynesiana che le potenze capitalistiche avevano adottato solo nei momenti delle crisi cicliche», significa non solo ignorare che fu Keynes a ispirarsi all’Urss nell’elaborazione della General Theory (e non i bolscevichi a copiarlo)[5], ma soprattutto fraintendere completamente il significato della «rivoluzione keynesiana»: la quale appunto muove dal convincimento che lo sviluppo delle nostre società ha fatto sorgere taluni bisogni (come la «programmazione urbanistica» o la «conservazione dell’ambiente naturale», per ripetere due suoi esempi) tali che «è impossibile per l’individuo, anche se lo volesse, intraprendere le iniziative opportune» per soddisfarli: anzi, «anche se egli si imbarcasse in tali imprese, non sarebbe assolutamente in grado di raccoglierne i benefici». Solo «se fossero adottati e impiegati forti poteri di direzione centrale, enormi vantaggi potrebbero riversarsi sull’intera comunità»[6].

Si può aggiungere che attribuire al «lavoro biopolitico» la capacità di produrre cooperazione in modo «autonomo» rischia di mettere capo ad un’apologia di quelle collaborazioni coordinate e continuative che il ministro Sacconi ha assunto come archetipo per la riscrittura dello Statuto dei lavoratori. È infatti evidente che codesta autonomia può essere facilmente declinata nell’utopia di una società di «liberi produttori indipendenti», che ricalcherebbe di fatto la visione walrasiana del perfetto mercato concorrenziale: non è certo un caso se Aldo Bonomi, che per primo ha scritto sul «trionfo della moltitudine»[7], è approdato infine a vestire i panni dell’aedo della piccola impresa e del lavoro autonomo sulle rosee pagine del quotidiano di Confindustria.

Specularmente, se volessimo prendere sul serio le «riforme» sollecitate da Negri e Hardt, è facile concludere che implicherebbero la nazionalizzazione di buona parte dell’apparato produttivo[8]: si tratterebbe infatti o di piegare le dotazioni industriali già esistenti a logiche di funzionamento non capitalistiche, oppure di organizzare la produzione per l’esportazione in modo da ottenere i necessari trasferimenti di tecnologia dall’estero (giusto alla maniera del primo piano quinquennale sovietico).

Va da sé che nell’una come nell’altra ipotesi non saremmo affatto «oltre il privato e il pubblico», come pretendono Negri, Hardt e altri teorici dei «beni comuni»[9], ma saldamente all’interno dell’uno o dell’altro: del mercato o dello stato, per chiamare le cose col loro nome. Sovvengono al riguardo le lucide parole di P. J. D. Wiles: «quelli che desiderano de-stalinizzare un particolare tipo di attività economiche devono lasciarle al libero mercato, come hanno scoperto gli jugoslavi; così come coloro che disdegnano le leggi della domanda e dell’offerta devono stalinizzare i settori che desiderano riformare. Non c’è una terza via. L’economia nel suo insieme può essere mista, ma ogni singola attività dev’essere l’una cosa o l’altra. La funzione della vasta burocrazia economica staliniana è di fare amministrativamente ciò che il mercato fa automaticamente; o il consumatore e il profitto dicono al produttore cosa fare (con o senza l’aiuto della concorrenza tra produttori) o glielo dice il pianificatore centrale. La ripartizione delle risorse è fatta alla periferia o al centro, col mercato o senza. Queste ultime (quattro) parole mostrano che la dicotomia, economia di comando o mercato, è da un punto di vista logico esauriente»[10]. E se il vero radicalismo stesse piuttosto nel riconoscere che sono ancora questi i termini dell’alternativa?

*Une versione ridotta di questo articolo è apparsa su Alias del 9 ottobre 2010.
[1]Michael Hardt, Antonio Negri, Comune. Oltre il privato e il pubblico, Milano, Rizzoli, 2010.
[2] Karl Marx, Il capitale. Critica dell’economia politica, libro I, Roma, Editori Riuniti, 1989, p. 218.
[3] Per la verità, i neoclassici più consequenziali giungono perfino a negare che vi siano beni pubblici di tal fatta: si veda sul punto Ronald H. Coase, Il faro nell’economia, in Id., Impresa, mercato e diritto, Bologna, il Mulino, 2006, pp. 291-317 (dove anche una rassegna critica della posizione tradizionale).
[4] Si veda la lettera a Engels del 30 aprile 1868, in Carteggio Marx-Engels, V, Roma, Edizioni Rinascita, 1951, p. 184. Considerazioni analoghe in K. Marx, Storia dell’economia politica. Teorie sul plusvalore III, Roma, Editori Riuniti, 1993, p. 82.
[5] Sia consentito sul punto il rinvio a Giorgio Lunghini, Luigi Cavallaro, Prefazione a John Maynard Keynes, Laissez faire e comunismo, Roma, DeriveApprodi, 2010.
[6] J. M. Keynes, La pianificazione statale, in Id., Come uscire dalla crisi, a cura di P. Sabbatini, Roma-Bari, Laterza, 2001, p. 64.
[7] Aldo Bonomi, Il trionfo della moltitudine. Forme e conflitti della società che viene, Torino, Bollati Boringhieri, 1996. In effetti, quando si legge che i comportamenti della moltitudine obbediscono alla «logica delle associazioni corpuscolari» (M. Hardt, A. Negri, Comune, cit., p. 53), riesce davvero difficile non pensare a Walras.
[8] Del resto, anche Walras sostenne posizioni eterodosse in materia di proprietà dei mezzi di produzione: cfr. Léon Walras, Studi di economia sociale, a cura di A. Salsano, Roma, Archivio Guido Izzi, vol. II, 1993.
[9] Emblematico, al riguardo, l’impasse cui pervengono le ricerche più recenti di Elinor Ostrom, insignita lo scorso anno del premio Nobel per l’economia. Si veda sul punto Emiliano Brancaccio, La crisi del pensiero unico, Milano, Franco Angeli, 2010, pp. 194-197.
[10] P. J. D. Wiles, Economia politica del comunismo, Torino, UTET, 1969, p. 22.

Uno degli aspetti più affascinanti della recente esperienza economica in Cina è la combinazione di alti tassi di crescita economica e di una riduzione sostanziale delle disuguaglianze con gli altri paesi più ricchi del mondo. Tra gli anni sessanta e la metà degli anni novanta molti Paesi asiatici hanno compiuto importanti passi avanti in termini di crescita economica. Ma non tutti questi Paesi sono riusciti con successo a ridurre il gap con i paesi più ricchi. Per esempio, mentre alla metà degli anni ottanta il Pil pro-capite in Cina e in India era piuttosto simile, intorno a 800 dollari, nel 2008 è cresciuto fino a raggiungere i 6.000 dollari in Cina, mentre si è arrestato intorno ai 2.700 dollari in India.

In un lavoro scritto in collaborazione con Aurelie Charles e Abhinav Srivastava dal titolo “India, China and the East Asian Miracle:  a human capital development path to high growth rates and declining inequalities” – che sarà pubblicato a breve sulle pagine del Cambridge Journal of Regions, Economic and Society – offriamo un contributo alla spiegazione del successo cinese.

Ben consapevoli del rilievo che hanno le dinamiche della domanda aggregata nel sostenere la crescita, nel lavoro in oggetto ci siamo concentrati sul contributo arrecato dai miglioramenti del capitale umano, che in breve è una misura della capacità produttiva dei lavoratori di un Paese. Il capitale umano viene generalmente misurato attraverso la capacità della forza lavoro di contribuire alla crescita della ricchezza di un Paese. Questa capacità viene principalmente acquisita attraverso due fattori, l’istruzione e il benessere fisico (il quale a sua volta deriva da una buona salute e dunque da una adeguata alimentazione). In sostanza, questi fattori si traducono in una vita più sana e più lunga, e tutto ciò si concretizza generalmente in un lavoro migliore e in migliori condizioni lavorative.

Nella ricerca abbiamo analizzato tre indicatori del capitale umano: il reddito personale, i benefici offerti dal servizio sanitario nazionale e quelli determinati dal livello di istruzione della popolazione, per alcuni Paesi asiatici, inclusi Cina ed India, negli ultimi tre decenni. A tal proposito, nel lavoro viene precisato che alcuni indicatori chiave dei benefici offerti dal servizio sanitario nazionale e dal livello di istruzione, come ad esempio l’aspettativa media di vita ed il tasso di alfabetizzazione , mostrano che il livello di benessere fisico ed il livello di educazione della popolazione in Cina è migliorato molto nel corso degli ultimi degli ultimi 30 anni. Viceversa l’India, come mostrano gli indicatori chiave che misurano i benefici offerti dal servizio sanitario nazionale e dal livello di istruzione indicano, è rimasta considerevolmente indietro rispetto alla Cina, sebbene anch’essa abbia conosciuto alcuni miglioramenti. Inoltre, a partire dalla metà degli anni 80, i salari reali – in altre parole i beni e servizi che è possibile comprare con il proprio reddito - dei lavoratori del settore manifatturiero in Cina sono cresciuti notevolmente, mentre in India si sono ridotti.

È interessante anche notare che nel 1980 il valore di beni prodotti da ogni persona impiegata nel settore manifatturiero – ciò che gli economisti chiamano produttività del lavoro – era tanto in India quanto in Cina appena al di sotto dei 2.000 dollari. Nel 2006, la produttività del lavoro nel settore manifatturiero ha superato la soglia di 12.000 dollari per lavoratore in Cina, mentre in India è cresciuta molto meno toccando un livello di poco superior ai 4.000 dollari per lavoratore.

In effetti, la ricerca mostra che i lavoratori manifatturieri cinesi, con più denaro nelle loro tasche, hanno investito parte del loro salario nel migliorare il livello di assistenza sanitaria e di accesso all’educazione per sé stessi e per le loro famiglie. Tutto ciò ha creato un circolo virtuoso: una forza di lavoro meglio pagata, che gode di un più alto livello di benessere fisico, di un maggior livello di istruzione, diviene più produttiva e questo rende possibile ulteriori investimenti nel settore della sanità e dell’educazione, i quali migliorano ulteriormente la produttività del lavoro. Viceversa, in India questi investimenti nel settore della sanità e dell’educazione non sono stati realizzati, ed anche per questo il Paese non ha potuto sperimentare un livello di crescita economica analogo a quello cinese.

Ritornando ai Paesi europei, ed alla loro difficoltà nel superare tanto gli effetti deleteri della crisi finanziaria quanto la crisi di sfiducia nell’euro, crediamo ci siano importanti lezioni che essi possono apprendere dalla Cina. Avere una forza lavoro ben pagata, con un più alto livello di benessere fisico ed un maggior livello di istruzione, rende i lavoratori più produttivi e il paese più ricco. Insomma, mentre i responsabili della politica economica europea si concentrano esclusivamente sui tagli alla spesa pubblica, ignorando gli effetti depressivi che questi in generale hanno sulla domanda aggregata, l’esperienza cinese degli ultimi decenni ci insegna che è particolarmente importante sostenere il settore dell’istruzione e della sanità.

Naturalmente, il modello cinese non rappresenta la cura miracolosa per i nostri problemi, ma quella esperienza dimostra che ridurre la spesa pubblica in settori vitali quali sanità ed educazione certamente prolungherà i dolorosi postumi della crisi che stiamo cercando di neutralizzare. Sacrificare gli investimenti nel settore sanitario e dell’istruzione significherebbe sacrificare il futuro dell’economia europea.

*Università del Sannio e University of Leeds

Ma procediamo con ordine. Con il decreto Ronchi approvato dal Parlamento il 18 novembre scorso risultano ulteriormente accentuate le privatizzazioni già promosse dal governo Berlusconi con il ben noto articolo 23 bis della legge 133 del 2008 (che spingeva verso la privatizzazione in materia di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica). Il decreto Ronchi impone la gara per l’affidamento dei servizi e stabilisce che le società a partecipazione pubblica quotate in borsa debbano portare la percentuale di proprietà pubblica al di sotto del 30%. Inoltre il decreto rende ancora più difficile il ricorso a quelle ambigue scappatoie - uno dei pasticci giuridici all’italiana - che sono le società per azioni di proprietà interamente pubblica. Infatti, gli affidamenti diretti (“in house”) a queste società vengono ora ammessi solo in casi di “situazioni eccezionali”, per il cui riconoscimento serve il parere preventivo dell’Antitrust.

Il decreto Ronchi interviene dunque in un ambito delicatissimo e cruciale per l’interesse pubblico nazionale. Per questa ragione sarebbe stato opportuno che per valutare la congruità del provvedimento si fosse aperta una discussione libera da pregiudiziali e fondata su elementi oggettivi. La letteratura scientifica sugli effetti delle privatizzazioni dei servizi pubblici, del resto, è ormai ampia. Autorevoli studi internazionali mostrano che storicamente le privatizzazioni non hanno assicurato una crescita della quantità e della qualità dei servizi offerti ai cittadini. I medesimi studi inoltre evidenziano che a seguito delle privatizzazioni i meccanismi perequativi si riducono e che le tariffe il più delle volte aumentano, dal momento che i ricavi aziendali devono assicurare non solo la copertura dei costi ma anche un margine di profitto. Ed ancora, diverse analisi rivelano che i meccanismi di liberalizzazione e apertura dei mercati risultano facilmente aggirabili, e che il servizio pubblico locale spesso finisce per assumere i tipici caratteri delle attività protette, che consentono ai capitali privati di godere di profitti elevati nella sostanziale assenza di pressioni competitive esterne. Insomma, il vecchio convincimento secondo cui la privatizzazione dei servizi determinerebbe aumenti dell’efficienza e del benessere collettivo, in realtà non trova riscontro nei dati[1].

In molti paesi di queste evidenze si tiene conto. Fin da prima della crisi - e dopo di essa in misura ancor più accentuata - assistiamo a veri e propri cambi di paradigma, che soprattutto in materia di servizi locali determinano un ampliamento della sfera pubblica. Basterebbe ricordare ciò che è accaduto a Parigi, dove le società private Suez e Veolia, che hanno gestito l’acqua nell’ultimo quarto di secolo, hanno lucrato ampi profitti reinvestendoli nei settori più disparati. I parigini, stanchi di assistere a un continuo peggioramento del servizio e ad una progressiva crescita delle tariffe, hanno chiesto a gran voce la rimunicipalizzazione dell’acqua e il sindaco Bertrand Delanoë ha vinto la campagna elettorale proponendo di tornare alla gestione pubblica dell’acqua.

Il governo italiano si muove dunque in controtendenza rispetto a quanto accade nei paesi più progrediti. Tra l’altro, appare significativa anche la scelta di tempo. Obbligare i comuni a cedere quote di proprietà delle società che erogano servizi pubblici in una fase di generale ribasso dei listini azionari può dar luogo a una vera e propria svendita a vantaggio del profitto di pochi. È preoccupante in questo senso che le reazioni al decreto Ronchi di molti esponenti imprenditoriali siano state improntate al grande apprezzamento per il rinnovato impegno liberista del governo. Soprattutto in una fase difficile e profondamente iniqua come questa, sarebbe stato bene che la parte più viva e lungimirante del mondo imprenditoriale avesse valutato il provvedimento dell’esecutivo con maggior consapevolezza e spirito critico.

A tutto ciò si aggiunge che l’operazione del governo ha anche un carattere fortemente sperequato sul piano territoriale, e ciò evidentemente riflette la “partita” politica - tutta settentrionale - che si è svolta intorno ad essa. Attraverso alcune “soglie”, di competenza dell’Antitrust, il decreto è infatti strutturato in modo tale da far sì che “le briciole” vengono lasciate alle aziende di proprietà pubblica del Nord, per i cui interessi territoriali si è evidentemente battuta la Lega, mentre “la polpa” dei servizi pubblici locali dei principali centri urbani va in appannaggio alle grandi società per azioni e alle multinazionali. In particolare, il Mezzogiorno sembra destinato a cedere pressoché interamente la gestione dei servizi pubblici locali, a cominciare proprio dall’acqua, a grandi imprese esterne al territorio.

Di fronte a questa azione privatizzatrice per troppo tempo le forze del centrosinistra sono apparse inerti, con il Partito Democratico che è risultato manifestamente portatore di interessi al suo interno divergenti, diviso come è tra fautori e critici delle privatizzazioni dei servizi pubblici locali. Ora il Partito Democratico annuncia una proposta di legge di riordino del settore che, riprendendo in buona misura le tesi avanzate dal sito lavoce.info[2], sembra ruotare intorno alla creazione di una nuova authority, che dovrebbe controllare una gestione sostanzialmente affidata ai privati. Vengono quindi rispolverate tesi già avanzate in occasione di passate operazioni di privatizzazione. E va da sé che, anche in questo caso, assisteremmo alla creazione di un altro organismo inutile, del tutto impotente rispetto alle multinazionali dell’acqua, al punto che gli esiti rischierebbero di non essere diversi da quelli del decreto Ronchi. Al tempo stesso, altrettanto discutibili appaiono le altre proposte presenti nel centrosinistra italiano che continuano ad avanzare soluzione ibride, che spingono nella direzione del ricorso a società miste pubblico-private o a formule giuridiche di diritto privato. È vero infatti che negli ultimi anni il ricorso alle spa di proprietà interamente pubblica è stato considerato spesso una soluzione utile per limitare i danni della privatizzatrice legislazione vigente (e su questo punto si è sviluppato un dibattito all’interno stesso dei movimenti per l’acqua pubblica[3]), ma questa soluzione non rappresenta certo l’ideale a cui tendere nel momento in cui si tratta di ridisegnare la normativa sui servizi pubblici locali.

Per tutte queste ragioni, i referendum proposti dal Forum italiano dei movimenti per l’acqua, con l’ampissimo tessuto sociale che lo sostiene, vanno nella direzione giusta. L’approvazione dei tre quesiti referendari, infatti, segnerebbe una straordinaria vittoria politica delle forze critiche verso le privatizzazioni e ci riconsegnerebbe una gestione dell’acqua finalmente affidata a un soggetto interamente pubblico.

[1] Si rinvia ad esempio agli studi sulle privatizzazioni britanniche, le più studiate. Tra gli altri i contributi di Massimo Florio hanno dimostrato che gli effetti positivi delle privatizzazioni sono stati sempre modesti o nulli per i consumatori e comunque largamente superati dagli effetti individuali e sociali negativi. A riguardo si rinvia al volume di Florio, The Great divestiture. Evaluating the welfare impact of British privatizations (MIT Press) 2004 e al contributo dello stesso autore nel volume a cura mia e di P. Leon dal titolo L’economia della precarietà (manifestolibri, 2008). Si veda inoltre il contributo di Bruno Bosco, “Privatization, reproduction and crisis: the case of utilities”, in corso di pubblicazione in E. Brancaccio e G. Fontana, The Global Economic Crisis. New Perspectives on the Critique of Economic Theory and Policy (Routledge).
[2] Il riferimento è ad esempio agli articoli di Carlo Scarpa del 18 novembre 2009 e di Antonio Massarutto del 10 dicembre 2009.
[3] In questi anni alcuni comitati hanno sostenuto la possibilità, a legislazione vigente, di sottrarre il servizio idrico all’applicazione dell’articolo 23-bis e della normativa successiva (mediante una delibera del Comune che dichiara il servizio “privo di rilevanza economica”), e quindi l’attribuzione del servizio idrico a un’azienda speciale. Altri hanno ritenuto che a legislazione vigente non sia  praticabile la soluzione dell’azienda speciale, e hanno quindi in tal senso auspicato un mutamento del quadro legislativo nazionale. A riguardo rinvio all’articolo di Carlo Iannello in questa rivista (http://www.economiaepolitica.it/index.php/primo-piano/lacqua-pubblica-sotto-il-vincolo-della-legge/).

È parere di chi scrive che l’Azienda pubblica dovrebbe essere il principale strumento a disposizione degli Enti locali per assicurare alle comunità locali i servizi essenziali. La reintroduzione dell’azienda pubblica tra gli strumenti di gestione dei servizi pubblici locali – come è sempre stato in Italia sin dal 1903 – riaffiderebbe alla responsabilità politica e amministrativa degli Amministratori locali la possibilità di gestire nel modo più efficace e più adatto alla collettività i servizi pubblici locali.

Sul punto occorre tuttavia fare delle precisazioni. L’unica vera forma di gestione pubblicistica nel senso pieno del termine era quella dell’azienda pubblica o municipalizzata.

L’azienda speciale frutto della riforma degli enti locali del 1990 segna una rilevante discontinuità con l’azienda municipalizzata in quanto rappresenta già un primo tentativo di organizzazione delle forme di gestione dei servizi pubblici al di fuori dello stretto recinto della P.A. Infatti l’azienda speciale assume autonomia giuridica rispetto all’ente pubblico (mentre la vecchia municipalizzata era una parte dello stesso ente pubblico) e, inoltre, acquisisce «autonomia imprenditoriale». Questo è quanto ha stabilito l’oramai abrogata legge n. 142 del 1990. Proprio l’art. 22 della citata legge prevedeva l’azienda speciale per la gestione di servizi «di rilevanza economica ed imprenditoriale». Con tale azienda si è dunque creato un imprenditore pubblico (azienda speciale) in grado di utilizzare la strumentazione privatistica del codice civile (è questo il senso dell’aggettivo «speciale» che sostituisce il precedente “municipalizzata”).

La crisi del sistema delle forme pubblicistiche di gestione dei servizi pubblici affonda le proprie radici proprio nella riforma che trasforma le aziende municipalizzate in aziende speciali. Infatti le nuove aziende speciali hanno iniziato a comportarsi come degli imprenditori privati, assumendo servizi al di fuori del territorio comunale, partecipando alle gare indette da altri Comuni, sia confinanti che non, producendo utili per le casse dei Comuni, decidendo la strategia aziendale indipendentemente dall’ente pubblico di riferimento. Nel corso degli anni ’90, questa iperattività delle aziende pubbliche, resa possibile dall’acquisita autonomia imprenditoriale, ha fornito ampia materia di contenzioso al giudice amministrativo che ha avuto il compito di armonizzare la sostanza pubblica di tali aziende con i forti elementi di privatizzazione introdotti nel 1990.

La successiva trasformazione delle aziende speciali di cui alla legge n. 142 del 1990 in società per azioni non ha rappresentato altro che una razionalizzazione dell’esistente. Tale trasformazione è stata prevista in un primo tempo come facoltativa dalla legge 15 maggio 1997, n. 127, art. 17, comma 51, ed è poi diventata obbligatoria con l’art. 35, comma 8, della Legge 28 dicembre 2001, n. 448 (la Finanziaria per il 2002).

È pertanto poco comprensibile la ragione per la quale tale strumento (e non quello dell’azienda municipalizzata) sia stato scelto da alcuni a simbolo della ripubblicizzazione di servizi pubblici essenziali come quello idrico nonostante: a) non sia più previsto dalla legge per i servizi a tariffa (acqua, rifiuti, gas); b) quando è stato introdotto, nel 1990, è servito per modificare in senso imprenditoriale e aziendalistico le vecchie municipalizzate c) era esplicitamente indicato sia dalla dall’art. 22 della legge 142/90, sia dall’art. 113 del D.Lgs 267/2000 quale strumento utilizzabile per la gestione dei servizi «a rilevanza economica ed imprenditoriale».

La vera battaglia per una gestione pubblica dei servizi locali dovrebbe essere quella volta non al ripristino dell’azienda speciale così come era stata disciplinata dalla legge 142 del 1990, ma quella tendente alla reintroduzione, per legge dello Stato, di un’azienda che sia diretta emanazione dell’ente pubblico, che non possa agire al di fuori del territorio comunale, che sia funzionalmente collegata con gli interessi della popolazione che risiede nel comune che ha costituito l’azienda, che sia soggetta al controllo democratico della popolazione residente.

Tuttavia, lo stato del diritto positivo attuale non consente di affidare un servizio pubblico a rilevanza economica ad un’azienda formalmente e sostanzialmente pubblica, sia essa speciale o meno, che sia organizzata in forma diversa dalla società di capitali.

La legislazione in materia di servizi pubblici locali produce pertanto un’evidente coartazione della libertà dei Comuni (ossia della loro autonomia costituzionalmente garantita). I Comuni, infatti, non possono più scegliere, come nei decenni passati (dal 1903 sino al 2001) se gestire direttamente il servizio oppure esternalizzarlo. Essi sono al contrario costretti alla esternalizzazione dei servizi dovendoli affidare a società commerciali (con gara). L’unica possibilità di evitare che l’esternalizzazione si trasformi in una vera e propria privatizzazione consiste nell’affidamento del servizio a una società di esclusiva proprietà dell’ente pubblico (possibilità valutata dal legislatore come eccezionale e scoraggiata da una notevole serie di ostacoli amministrativi). È necessario chiarire che una siffatta limitazione non trova alcuna giustificazione né nel diritto costituzionale italiano, né all’interno delle fonti comunitarie.

Come è noto, al contrario, la Costituzione del 1948 consente espressamente la riserva di imprese di servizi pubblici essenziali alla mano pubblica (art. 43 Cost.). Inoltre, sul piano della legislazione dell’Unione europea, è di tutta evidenza che l’obbligo di esternalizzazione dei servizi pubblici locali previsto dalla legge italiana non trova fondamento né nei Trattati né in altra fonte del diritto comunitario. Secondo i Trattati, gli Stati membri sono liberi di decidere se fornire direttamente i servizi pubblici (e quindi se consentire alle autonomie locali di fare altrettanto), oppure se affidarli al settore privato. Ed è proprio questo concetto che viene ribadito con chiarezza dal protocollo sui servizi di interesse generale del recente Trattato di Lisbona e dall’art. 14 (ex art. 16 TCE) del Trattato sul funzionamento dell’unione europea. Il diritto comunitario della concorrenza è pertanto compatibile con una legislazione simile a quella italiana del 1990 presente peraltro anche in altri ordinamenti, come ad esempio quello francese. Il diritto comunitario della concorrenza non si occupa espressamente dei servizi pubblici locali. L’unica preoccupazione del diritto comunitario è che, una volta deciso di affidare un servizio all’impresa privata, questo affidamento debba avvenire nel rispetto del principio di concorrenza e senza discriminare le imprese in base alla loro nazionalità.

Ciò comporta due corollari:
1)che la giustificazione con cui si apre l’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008, convertito nella legge 133 del 2008, recentemente modificato dall’art. 15 del d.l. 135 del 2009 («Le disposizioni del presente articolo disciplinano l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, in applicazione della disciplina comunitaria e al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse generale in ambito locale») rappresenta un mero pretesto per far ricadere (strumentalmente) una scelta politica tutta nazionale su un presunto (e insussistente) obbligo europeo. Il diritto europeo dei trattati lascia liberi gli Stati di decidere se privatizzare o meno (anzi, la neutralità del diritto comunitario rispetto all’assetto proprietario delle imprese è un principio che esiste sin dall’originario trattato di Roma). Quindi l’Europa non obbliga gli Stati a privatizzare (come vorrebbe far credere il legislatore italiano), ma nemmeno obbliga gli Stati a non privatizzare, come sostiene chi ritiene possibile l’azienda pubblica sulla base del diritto europeo. Il protocollo 26 del trattato di Lisbona riconosce agli Stati la possibilità di prevedere la gestione diretta pubblica dei servizi, ma questo non vuol dire che gli Stati siano obbligati a tanto. Inoltre, a livello europeo non esiste né una normativa sull’affidamento dei servizi pubblici locali, né una sul servizio idrico. La direttiva quadro sulle acque (la n. 60 del 2000), infatti, non disciplina i sistemi di affidamento del servizio idrico: l’unica norma che interferisce con gli aspetti gestori è l’art. 9 che richiede la tendenziale copertura dei costi con i ricavi (quindi, l’Europa chiede agli Stati membri di far pagare l’acqua). In conclusione, il diritto europeo rappresenta una base giuridica utilizzabile dagli Stati per predisporre una disciplina che affermi la possibilità per gli enti pubblici locali di fornire direttamente i servizi pubblici (cfr art. 14 del Trattato[1] e il protocollo del Trattato di Lisbona sui servizi di interesse generale[2]), ma non legittima una pubblica amministrazione a creare una azienda pubblica, nella misura in cui ciò sia escluso dal diritto italiano.
2)Tuttavia, se il diritto europeo dei trattati non impone affatto la privatizzazione dei servizi pubblici locali, questo non vuol dire che il Parlamento italiano, non possa approvare una disciplina di diritto positivo (come è accaduto con l’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008, recentemente modificato dall’art. 15 del d.l. 135 del 2009) che compie una precisa scelta politica a favore delle privatizzazioni, confermando peraltro una tendenza presente oramai da oltre 15 anni. Il problema che si pone in questo caso è la compatibilità con la Costituzione repubblicana di una scelta di tale tipo, perché comprime ingiustificatamente l’autonomia degli enti locali in uno dei settori di maggiore rilevanza, quello dei servizi pubblici.

Questo significa che, da una mera prospettiva tecnico-giuridica, secondo il diritto positivo oggi vigente, non è possibile utilizzare un’azienda speciale per gestire il servizio idrico. Non è prevista né dall’ordinamento italiano né da quello europeo. Questa conclusione è valida per tutti i cd servizi a tariffa. Ciò per le seguenti ragioni:

a) Nel 2001 (cfr. l’art. 35 della finanziaria n. 448 del 2001), la disciplina relativa alla gestione dei servizi pubblici locali cd. di rilevanza industriale aveva radicalmente escluso la possibilità di affidare tali servizi sia ad aziende speciali sia a società pubbliche. Solo nel 2003, con il cd. lodo Buttiglione, si riaprì la possibilità di affidamento dei ss.pp.ll. a società interamente pubbliche. Tale testo prevedeva, infatti, 1) affidamento con gara, 2) affidamento a società in house (pubblica al 100%), 3) affidamento a società mista pubblico/privata. L’affidamento a società interamente pubblica con il lodo Buttiglione aveva la medesima dignità dell’affidamento tramite gara, nel senso che i comuni erano liberi di optare per la gara o per la società interamente pubblica.

b) Il comma 8 dell’art. 35 della l. 448 del 2001 (la finanziaria Berlusconi) ha introdotto uno specifico obbligo di trasformazione delle aziende speciali in s.p.a. In pratica la finanziaria Berlusconi ha trasformato in obbligo quella che per la Bassanini 2 (l. n. 127 del 1997) rappresentava una mera facoltà. Secondo tale articolo 35, comma 8 “Gli enti locali, entro il 30 giugno 2003, trasformano le aziende speciali e i consorzi di cui all’articolo 31, comma 8, del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000, che gestiscono i servizi di cui al comma 1 dell’articolo 113 del medesimo testo unico, come sostituito dal comma 1 del presente articolo, in società di capitali, ai sensi dell’articolo 115 del citato testo unico”. Se esiste nell’ordinamento un obbligo di trasformazione delle aziende speciali in s.p.a, come potrebbe essere legittimo un affidamento ad azienda speciale, ossia ad un soggetto che per legge deve essere trasformato in s.p.a.?

c) L’affidamento del servizio idrico integrato[3] (così come quello dei rifiuti – cfr. lo stesso d.lgs. 152 del 2006 – o quello del gas – cfr. il d.lgs. 164 del 2000), anche prima dell’art. 23 bis della l. 133 del 2008, non poteva essere gestito attraverso un’azienda speciale perché la disciplina specifica del servizio era dettata dall’art. 154 del d.lgs. 152 del 2006. Questo d.lgs., in tema di scelta della forma di gestione e procedure di affidamento del s.i.i., prevedeva che: «1. L’Autorità d’ambito, nel rispetto del piano d’ambito e del principio di unitarietà della gestione per ciascun ambito, delibera la forma di gestione fra quelle di cui all’articolo 113, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. 2. L’Autorità d’ambito affida la gestione del servizio idrico integrato mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, in conformità ai criteri di cui all’articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, secondo modalità e termini stabiliti con decreto del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio nel rispetto delle competenze regionali in materia. 3. La gestione può essere altresì affidata a società partecipate esclusivamente e direttamente da comuni o altri enti locali compresi nell’ambito territoriale ottimale, qualora ricorrano obiettive ragioni tecniche od economiche, secondo la previsione del comma 5, lettera c), dell’articolo 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, o a società solo parzialmente partecipate da tali enti, secondo la previsione del comma 5, lettera b), dell’articolo 113 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, purché il socio privato sia stato scelto, prima dell’affidamento, con gara da espletarsi con le modalità di cui al comma 2». In pratica tale disciplina speciale, relativa al solo servizio idrico, si discostava dalla disciplina generale di cui al 113 del t.u. perché rendeva più ardua la possibilità di ricorrere alla società in house in quanto tale istituto poteva essere utilizzato solo «qualora ricorrano obiettive ragioni tecniche od economiche». Si può quindi affermare che il codice dell’ambiente del 2006 (votato dal governo Berlusconi) ha anticipato in materia di risorse idriche la disciplina dell’art. 23 bis voluto dallo stesso governo Berlusconi due anni dopo per tutti i servizi locali a rilevanza economica.

d) il s.i.i. è considerato dal legislatore italiano, a partire dalla legge Galli, un servizio a rilevanza economica (anzi, si potrebbe dire supereconomica, perché, per disposizione di legge, la tariffa non deve limitarsi a rendere possibile la copertura dei costi con i ricavi, ma deve addirittura remunerare il capitale investito: stabilisce infatti l’art. 154 del D.lgs 152 del 2006 in tema di tariffa idrica che: «La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto della qualità della risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, dell’adeguatezza della remunerazione del capitale investito». Questa disposizione originariamente contenuta nella legge Galli ed oggi trasfusa nel d.lgs. 152 del 2006 fu approvata dall’intero Parlamento, con la sola eccezione di rifondazione comunista, che comprese il pericolo cui si andava incontro. Argomentazioni simili valgono per il servizio integrato dei rifiuti, per i quali la legge prevede una tariffa che impone il recupero dei costi del servizio erogato.

e) I sostenitori dell’azienda speciale affermano che i Comuni avrebbero la possibilità di dichiarare (nei propri statuti) il servizio idrico di carattere non economico, così sottraendolo dall’applicazione dell’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008 e aprendo la strada all’affidamento ad azienda speciale. Essi sostengono che la sezione Lombardia della Corte dei Conti avrebbe ammesso tale possibilità.  Quanto al ragionamento seguito nella recente pronuncia della Corte dei conti (Sez. Regionale Lombarda, n. 195 del 2009) esso è assolutamente condivisibile: la natura economica o meno di un servizio è funzione anche della modalità con cui il servizio viene organizzato: secondo la Corte dei conti, non esiste l’economico o il non economico in rerum natura (come invece ritiene la giurisprudenza comunitaria). Ad esempio, la distribuzione di pasti, se è organizzata per produrre utili è un servizio economico; se invece è organizzata in perdita, come distribuzione di pasti gratuiti ai non abbienti, è un servizio non economico. Quindi il potere di organizzazione dell’ente può determinare la natura economica o meno di un servizio: questo, tuttavia, non può valere per i servizi che sono considerati espressamente economici dal legislatore statale. È indubbio che, secondo il legislatore italiano il servizio idrico integrato sia considerato a rilevanza economica. Infatti, l’art. 23 bis (che disciplina i soli servizi a rilevanza economica) cita esplicitamente il sii; e, come prima ricordato, la tariffa del sii deve contemplare, per disposizione di legge (d.lgs. 152 del 2006), addirittura la remunerazione del capitale investito (non solo il recupero dei costi: altro che servizio in perdita!). Nessuno ha tuttavia contestato con la dovuta efficacia questa previsione presente nell’ordinamento italiano sin dalla legge Galli. Questa modalità di determinazione della tariffa deve essere fermamente criticata perché rende priva di rischio l’attività di erogazione del sii: se la tariffa viene calcolata in tal modo, al privato è comunque assicurato un profitto, per cui si potrebbe addirittura sostenere che il soggetto che lo svolge non è un imprenditore (che normalmente deve rischiare di tasca propria) ma un ‘percettore di una rendita’. Tuttavia questo ragionamento appena esposto per criticare la tariffa è capovolto rispetto a quello condotto da chi sostiene la non economicità del servizio: la disciplina della tariffa è regolata in maniera tale che attribuisce una rendita ingiustificata agli imprenditori dell’acqua (anche a quelli inefficienti). Si finisce così per rendere il servizio idrico una fonte di sicuro profitto per il gestore, indipendentemente dall’efficienza dell’impresa e in assenza di qualsiasi rischio imprenditoriale.

f) Noi possiamo – e dobbiamo – sostenere la natura non economica di questo servizio e che è immorale trarre profitto dall’acqua (così come accade, ad esempio, in Svezia che dichiara con legge che dall’acqua non si possono trarre profitti: salvo poi affidare la gestione delle risorse idriche a società pubbliche, a conferma che la battaglia per l’azienda speciale e contro le società pubbliche poteva avvenire solo in Italia, patria del formalismo giuridico). Affermando invece che secondo il diritto positivo italiano sarebbe ancora possibile affidare il servizio idrico ad un’azienda speciale si fa un cattivo lavoro. Si ingenera confusione e si rischia di dividere persone che perseguono gli stessi obiettivi. Si crea, infatti, una divisione artificiosa tra coloro che dovrebbero essere uniti in difesa della gestione pubblica a tutto vantaggio di chi, invece, vuole privatizzare. Del resto, nessuno ha mai citato un esempio di servizio idrico integrato affidato ad un’azienda speciale dopo il 2001.

g) Un atto amministrativo deve essere conforme a legge: questa è l’essenza del principio di legalità, che noi come cittadini dobbiamo difendere, perché è il principio cardine dello Stato di diritto, fondamentale garanzia di libertà dei cittadini contro gli abusi dell’amministrazione. Affermare che si può fare qualcosa che il diritto vieta è un’affermazione culturalmente pericolosa, oltre che giuridicamente errata (o ingenua). Una delibera relativa all’affidamento di un servizio pubblico locale è un atto amministrativo e, come tale, si apre con i classici “visto l’art. xxx ecc”: la disposizione che disciplina l’affidamento del s.i.i. è oggi l’art. 23 bis, modificato dall’art. 15 del d.l. 135/2009, per cui come potrebbe un funzionario amministrativo adottare una delibera del seguente tenore: “visto l’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008 che prevede l’affidamento con gara o la società in house…..” …..“si affida il sii ad azienda speciale”, ossia a uno strumento che da questo articolo non è contemplato, che non è utilizzabile per i servizi economici, per il quale c’è un preciso obbligo di trasformazione in s.p.a?. Ammesso pure che si trovi un funzionario disposto a sottoscrivere un atto che avrebbe caratteristiche tali da poter configurare un falso in atto pubblico, potrebbe mai una tale delibera superare il controllo di legittimità prima dei dirigenti, poi del segretario comunale e infine del giudice amministrativo (del TAR e del Consiglio di Stato)?

h) L’attuale assetto normativo è chiaramente sbilanciato in favore del mercato e del privato: il Legislatore italiano ha tolto agli enti locali la possibilità di scegliere il modo migliore per fornire servizi alle comunità locali utilizzando enti formalmente e sostanzialmente pubblici quali le aziende municipalizzate che il diritto europeo non solo non vieta ma non ostacola in nessun modo. Allo stato del diritto positivo interno, l’unico strumento giuridico immediatamente utilizzabile per una gestione diretta pubblica è la società in house 100% pubblica. Questa possibilità, inoltre, è resa più difficile proprio dal Legislatore. La strada per giungere a realizzare questo obiettivo, infatti, è un percorso a ostacoli (possibile solo se ricorrono determinati presupposti; occorre un’analisi di mercato e un parere preventivo dell’Autorità garante per la concorrenza ed il mercato). Se si trattasse di un istituto perverso effettivamente paragonabile alla esternalizzazione del servizio a favore di imprese private (come sostengono alcuni esponenti dei movimenti e comitati per la difesa dell’acqua pubblica) perché il legislatore italiano che ha di mira la privatizzazione avrebbe reso così difficile il percorso per realizzarlo? Avere come proprietario della società di gestione un Comune o un’Amministrazione pubblica piuttosto che una società di costruttori, una banca o una multinazionale dell’acqua è la stessa cosa, oppure c’è qualche differenza? Solo un formalista che non bada alla sostanza dei fenomeni può sostenere che tali situazioni siano equivalenti.

i) Gli affidamenti in house a società interamente pubbliche sono sotto i riflettori degli organi di controllo della p.a. Lo dimostra la recente indagine dell’Autorità di vigilanza sui lavori pubblici in materia di affidamenti in house, volta a ‘stanare’ gli affidamenti in house effettuati in assenza dei presupposti.

j) La giurisprudenza amministrativa si è pronunciata sul punto della possibilità della gestione diretta (in economia): nel caso di specie si trattava di un caso in cui un comune che gestiva il sii in economia e, per questo motivo, era stata esclusa da finanziamenti regionali e per questo motivo aveva presentato ricorso al tar. Il Tar Emilia Romagna, Bologna, Sez. I - 24 aprile 2009, n. 543 descrive, a tale proposito, un quadro normativo inequivoco. Secondo il Tar, infatti, «L’inequivocità del quadro normativo statale e regionale di riferimento (artt. 8 e 9 legge “Galli” del 1994, art. 23 Decreto “Ronchi” del 1997, art. 113, comma, 5 T.U. Enti locali del 2000, art. 148 D. Lgs. n. 152/2006, artt. 10 e 16 L.R. Emilia Romagna n. 25/1999), esclude qualsiasi attuale possibilità di gestione diretta in economia del servizio idrico integrato e del servizio di gestione RSU» T.A.R. EMILIA ROMAGNA, Bologna, Sez. I - 24/04/2009, n. 543.

k) L’art. 23 bis del d.l. 112 del 2008, convertito nella legge 133 del 2008, come modificato dall’art. 15 del d.l. 135 del 2009, prevede la scadenza delle concessioni in essere entro il 31 dicembre 2010. Cosa accadrà se entro quella data non sarà stato fatto un affidamento ai sensi dei commi 3 e 4 del medesimo articolo (ossia a società in house?). Il pericolo è che le attuali società pubbliche siano costrette a sciogliersi per sopravvenuta impossibilità di conseguimento dello scopo sociale e che si apra la strada all’accaparramento da parte del settore privato dei beni pubblici relativi all’acqua e della privatizzazione del servizio. Contestare con radicalità la strada dell’in house, come se fosse la medesima cosa dell’affidamento a privati, significa creare un’ulteriore difficoltà oltre a quelle disposte dalla legge. Ripeto, mettere sullo stesso piano l’in house e l’affidamento con gara significa ritenere che una spa pubblica di proprietà di un comune sia uguale a una spa posseduta da imprese private, come banche e costruttori.

l) Inoltre, supponiamo per un momento che si arrivi a realizzare il percorso proposto dai movimenti per la ripubblicizzazione dell’acqua che dovrebbe legittimare l’azienda pubblica (attraverso la modifica degli Statuti comunali che affermino la non economicità del servizio idrico). Si tratta, in ogni caso di percorsi politici o amministrativi molto lunghi: pensiamo a quanto tempo può occorrere perché il movimento riesca a far cambiare gli Statuti a tutti i comuni di un ATO. Mi domando, nella misura in cui le gestioni pubbliche attuali non saranno state messe in sicurezza attraverso un affidamento in house e si sarà giunti alla scadenza del 31 dicembre 2010 per cui tutto andrà a gara, cosa ce ne faremo dell’azienda speciale, anche ove riuscissimo ad ottenere la sua reintroduzione con legge? A quel punto, per ottenere una gestione pubblica si dovrebbe sollecitare una legge per espropriare le società private che saranno medio tempore divenute padrone dell’acqua!!!!

m) Invece, se riusciamo a conservare la proprietà e la gestione pubbliche fino al momento in cui abbiamo realizzato i presupposti giuridici per l’azienda speciale (attraverso una modifica legislativa, ossia l’unica strada giuridicamente corretta) allora potremmo trasformare le s.p.a. pubbliche in aziende.

n) La strada maestra per la reintroduzione dell’azienda pubblica è rappresentata dalla modifica legislativa. L’ipotesi di modificare tutti gli statuti dei Comuni degli ATO, può avere un senso nella misura in cui si pone in tal modo al Parlamento un chiaro problema politico. Occorre tuttavia avvertire che l’apparato amministrativo avrà difficoltà ad inserire nello Statuto qualcosa che contrasta apertamente con il dettato legislativo. Tuttavia, nel caso in cui ciò si avverasse ci sarebbero due fonti contrastanti: gli Statuti dei comuni, da un lato, e la legge nazionale, dall’altro, rendendo incerto il percorso amministrativo e si imporrebbe un intervento chiarificatore del Parlamento.

o) Le strade della modifica degli statuti e della salvaguardia delle gestioni esistenti pubbliche attraverso l’in house non devono essere viste come alternative, ma come complementari, la prima politica, la seconda giuridica. Altrimenti un’incomprensione fra persone ispirate dagli stessi ideali rischia di fare gli interessi dei padroni del vapore.

Resta fermo dunque che purtroppo, sotto il vincolo del diritto vigente, lo strumento più avanzato di cui i comuni dispongono per difendere l’acqua pubblica è quello degli affidamenti in house. Viceversa, per ridare ai comuni la possibilità di scegliere di realizzare una forma di gestione diretta del servizio attraverso un soggetto, come l’azienda pubblica, che sia sostanzialmente e formalmente pubblico, è necessaria una modifica legislativa che reintroduca tale possibilità. È importante fare chiarezza sullo stato del diritto vigente e sulla necessità di una battaglia per la sua trasformazione anche per evitare di percorrere scorciatoie improbabili, come quella dell’azienda speciale, che rischiano solo di tradursi in uno spreco di tempo che, in questo momento, non possiamo permetterci.

[1] Versione consolidata del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea 9.5.2008 Articolo 14 (ex articolo 16 del TCE)

Fatti salvi l’articolo 4 del trattato sull’Unione europea e gli articoli 93, 106 e 107 del presente trattato, in considerazione dell’importanza dei servizi di interesse economico generale nell’ambito dei valori comuni dell’Unione, nonché del loro ruolo nella promozione della coesione sociale e territoriale, l’Unione e gli Stati membri, secondo le rispettive competenze e nell’ambito del campo di applicazione dei trattati, provvedono affinché tali servizi funzionino in base a principi e condizioni, in particolare economiche e finanziarie, che consentano loro di assolvere i propri compiti. Il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinaria, stabiliscono tali principi e fissano tali condizioni, fatta salva la competenza degli Stati membri, nel rispetto dei trattati, di fornire, fare eseguire e finanziare tali servizi.

[2] Articolo 1

I valori comuni dell’Unione con riguardo al settore dei servizi di interesse economico generale ai sensi dell’articolo 16 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea comprendono in particolare:

— il ruolo essenziale e l’ampio potere discrezionale delle autorità nazionali, regionali e locali di fornire, commissionare e organizzare servizi di interesse economico generale il più vicini possibile alle esigenze degli utenti;

— la diversità tra i vari servizi di interesse economico generale e le differenze delle esigenze e preferenze degli utenti che possono discendere da situazioni geografiche, sociali e culturali diverse;

— un alto livello di qualità, sicurezza e accessibilità economica, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utente.

Articolo 2

Le disposizioni dei trattati lasciano impregiudicata la competenza degli Stati membri a fornire, a commissionare e ad organizzare servizi di interesse generale non economico..

[3] Vedi S. Marotta, Beni comuni, diritti sociali e prassi normative: il caso del servizio idrico integrato, in «Rassegna di diritto pubblico europeo», Anno V, n. 2, luglio-dicembre 2006, Esi, Napoli, pp. 29-50.

Il risultato è più soddisfacente se visto in termini quantitativi, infatti, il livello dell’istruzione aumenta tra gli italiani e i laureati costituiscono poco meno di un terzo degli occupati, ma è la popolazione in età lavorativa compresa tra i 25 e 64 anni ad essere ancora poco scolarizzata (solo il 13% è in possesso di una laurea, contro una media OCSE del 27% e UE del 24%) che male si attaglia ad un sistema di produzione di frontiera tecnologica proprio degli altri paesi avanzati [1], in cui l’istruzione specialistica è il fattore chiave. Un Paese come il nostro nel quale i costi del coordinamento istituzionale sono elevati e in cui i risultati della formazione sono modesti, non può che presentare un sistema di istruzione prevalente di tipo generico e non specialistico, proprio dei paesi avanzati. L’Italia non è in grado quindi di sfruttare quei vantaggi di produttività attribuibili ai lavoratori con profili di specializzazione elevati che compensano la scarsa produttività dei lavoratori manuali. Il problema reale è che questi lavoratori altamente specializzati sono troppo pochi e gli incentivi individuali troppo ridotti per promuovere un vero cambiamento del sistema. Il fatto più grave è che gli attori principali politici, economici e sociali non riescano ad avere una visione unica del problema rappresentato dal debole legame tra produttività e capitale umano e che offrano come soluzione la riduzione della spesa, sperando che in una situazione di scarsità di risorse passa emergere spontaneamente un equilibrio economico migliore. Il risultato del mancato coordinamento è preoccupante. Se nel 1997 potevamo affermare con soddisfazione di aver raggiunto e superato il livello di reddito pro capite medio dell’Europa a 27 Paesi di ben 19 punti, oggi le previsioni Eurostat ci pongono in netto svantaggio rispetto agli altri partner (vedi grafico) sia rispetto alla variazione del PIL pro capite (-17,8% tra il 1997 e il 2008), sia rispetto al valore di parità. Fatto 100 il valore di parità UE a 27 Paesi l’Italia segna oggi un misero 97,8.

*L’autrice è professore associato di politica economica nell’Università di Trieste.

[1] Si veda Oecd (2008), Education at Glance.