L’art. 16 del decreto-legge n. 112 del 2008, come convertito in legge n. 133 del 2008 attribuisce alle università, o meglio al senato accademico, la facoltà di trasformarsi in fondazioni di diritto privato; si attribuisce a tale organo il potere di cambiare natura giuridica e trasformare l’università da soggetto di diritto pubblico in soggetto privato.

L’incipit del primo comma dell’art. 16 è il seguente: “In attuazione dell’art. 33 della Costituzione, nel rispetto delle leggi vigenti e dell’autonomia didattica, scientifica organizzativa e finanziaria, le Università pubbliche possono deliberare la propria trasformazione in fondazioni di diritto privato”.

Tale disposizione va letta tenendo ben presente l’ultimo comma dell’art. 33 Cost. che recita: “Le Istituzioni di alta cultura, Università ed accademie hanno il diritto di darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato”.

In questo senso, va chiarito che l’autonomia universitaria, nello spirito originario del dettato costituzionale, non può essere inteso come un principio finalizzato a realizzare micro o macro entità accademiche, basate su un sistema di regole arbitrarie, autarchiche e tendenzialmente tese ad assecondare logiche clientelari, dissonanti con la ricerca e l’insegnamento, oltre che foriere di pericolosi disavanzi di bilancio. L’autonomia, piuttosto, va intesa quale requisito meta-giuridico, funzionale e servente al raggiungimento d’altri principi e diritti fondamentali, e pertanto, limitata e incapsulata nel sistema costituzionale; essa non dovrebbe avere quale obiettivo la parcellizzazione del sistema, né la creazione di tanti microsistemi diseguali.

Fino ad oggi, le fondazioni hanno operato al fianco del sistema universitario pubblico,  immaginate non per avere carattere sostitutivo rispetto al sistema pubblico, ma piuttosto intese come strumenti finalizzati alla riduzione della spesa e allo svolgimento più efficiente di attività strumentali di supporto alla didattica e alla ricerca, viceversa, nell’ambito della nuova legge, le fondazioni universitarie avrebbero più che carattere di supporto,  secondo il modello della sussidiarietà, carattere sostitutivo rispetto al soggetto pubblico.

Subordinare  l’autonomia, non soltanto a fondi privati, ma alla governance di soggetti privati, o peggio, a soggetti pubblici che agiscono secondo schemi e logiche dell’autonomia privata, rappresenta l’attacco più vile che si possa fare alla stessa identità costituzionale dello Stato italiano; significa minare alla base la crescita e lo sviluppo di un Paese.

Con la nuova legge, dunque, o il pubblico decide di “giocare” a fare il privato con strutture e risorse pubbliche, non consentendo l’ingresso dei privati, oppure consentendo l’ingresso di soggetti privati nella fondazione universitaria, li trasforma da meri finanziatori esterni a quota-parte proprietari dell’università. Infatti, il II comma prevede che al fondo di dotazione delle fondazioni universitarie sia trasferita la proprietà di beni immobili, già in uso alle università trasformate.
Ai sensi del I e II comma, il senato accademico, deliberando la propria trasformazione in fondazione di diritto privato e contestualmente adottando lo statuto ed i regolamenti di amministrazione e contabilità (VI comma), a maggioranza assoluta, non soltanto può decidere la dismissione di proprietà pubblica a favore di soggetti privati, o gestire la proprietà pubblica con modelli e finalità privatistiche, ma può altresì rinegoziare, con l’adozione di un nuovo statuto, la governance della fondazione, fissando nuovi criteri di organizzazione e nuovi obiettivi di ricerca ed insegnamento.

Si possono immaginare nuove strategie che con i nuovi assetti proprietari, o con la nuova logica privatistica del pubblico, non potrebbero che essere orientati al mercato ed al profitto. Ciò si verificherebbe, appunto, anche nel caso in cui l’assetto proprietario del nuovo soggetto privato restasse pubblico; mi riferisco ovviamente all’ipotesi in cui l’università effettua una mera trasformazione del suo abito giuridico, o all’ipotesi di aggregazioni pubblico-pubblico (università, regioni, enti locali, società per azioni pubbliche, società a prevalenza di capitale pubblico). Quest’ultima ipotesi favorirebbe una miscela esplosiva tra interessi privati e interessi pubblici oscuri, che si fonderebbero e svilupperebbero sulla base di un patrimonio totalmente pubblico; sorgerebbe un Giano bifronte privo, come vedremo successivamente, di reali ed efficaci controlli. Si sarebbe in presenza di un soggetto in balia delle più volgari pressioni politiche, con buona pace dell’autonomia!

Mentre il passaggio dalla proprietà privata alla proprietà pubblica richiede per il nostro ordinamento giuridico una serie di garanzie per il privato, comunque titolare del diritto all’indennità, bizzarramente, nel caso di specie, il senato accademico, senza obbligo di particolari motivazioni, può decidere la dismissione del patrimonio pubblico (il procedimento tecnicamente si perfeziona con decreto dell’agenzia del demanio). Al soggetto pubblico, ex proprietario, non è riconosciuta alcuna indennità. È bene dirlo, la collettività viene depauperata; un bene comune, realizzato in forza del principio costituzionale della fiscalità generale, viene privatizzato.

La norma sul punto è molto chiara (II comma): le fondazioni universitarie, già enti pubblici, subentrano in tutti i rapporti attivi e passivi e nella titolarità del patrimonio dell’università. Al fondo di dotazione delle fondazioni universitarie è trasferita, con decreto dell’agenzia del demanio, la proprietà dei beni immobili già in uso alle università trasformate.

Quindi, non siamo più soltanto in una logica, più o meno sana, di acquisizione di altre risorse, ma piuttosto in una logica di  dismissione di risorse pubbliche, a vantaggio di un soggetto privato, che, con altra veste giuridica, può anche rimanere pubblico. Il nuovo proprietario dei beni e servizi, soggetto di diritto privato, sarà quello che avrà la governance della fondazione universitaria.

Nuovi soggetti e nuovi proprietari andranno sul mercato con agevolazioni fiscali straordinarie, non pagando nulla al fisco e quindi nulla alla collettività (si veda il III comma che prevede che gli atti di trasformazione e di trasferimento degli immobili e tutte le operazioni ad essi connesse siano esenti da imposte e tasse).

La norma (IV comma) tiene a precisare che le fondazioni universitarie sono enti non commerciali, tuttavia possono perseguire scopi di diritto privato, come consentito dalla loro natura giuridica e orientare la loro azione secondo principi di economicità della gestione. Lo sviluppo della cultura, la ricerca scientifica, la libertà d’insegnamento, tutto diventa orientato al principio di economicità; è così possibile affermare che la stessa autonomia sia orientata al principio di economicità.

Va chiarito inoltre che le fondazioni universitarie possono svolgere attività commerciali, pur non essendo assoggettate alle regole proprie degli imprenditori commerciali. In sostanza, l’elemento distintivo degli enti non commerciali è quello di non avere, ad oggetto esclusivo o principale, lo svolgimento di un’attività di natura commerciale, intendendosi per tale attività quella che determina reddito d’impresa. Ciò significa che le fondazioni universitarie, pur dovendosi qualificare per la rilevanza sociale delle finalità perseguite, possono produrre, seppur limitatamente e non come attività principale, reddito d’impresa.

Ai sensi del XI comma dell’art. 16, resta fermo il sistema di finanziamento pubblico.  È  possibile dunque che risorse finanziarie pubbliche non soltanto siano “depistate” verso soggetti privati, o pubblici che agiscono come un privato, ma altresì siano esternalizzate e a questo punto il controllo sulle risorse pubbliche da parte della Corte dei conti, diventerebbe realmente impossibile.

In ogni caso, la norma è ambigua, in particolare nella parte in cui si afferma che il finanziamento pubblico costituisce elemento di valutazione a fini perequativi. Ciò vuol dire che saranno destinati maggiori finanziamenti pubblici alle fondazioni universitarie con minori finanziamenti privati, o significa l’esatto opposto come i recenti meccanismi di co-finanziamento fanno pensare?

Si conferma il principio del co-finanziamento, già introdotto dalla legge n. 537 del 1993, che tuttavia assume connotati assolutamente diversi, allorquando il soggetto che decide è un soggetto privato, o falsamente pubblico, che non necessariamente rivolge tutti i suoi interessi all’interno dell’assetto universitario o comunque che può rivolgere i propri  interessi verso settori della ricerca, tali da determinare profitti indotti al mondo dell’impresa, o comunque fortemente collusi con il mondo della politica.

In teoria, con beni di ex proprietà pubblica e con risorse principalmente, se non esclusivamente pubbliche, le fondazioni con proprio statuto possono decidere di porre in essere strategie aziendali, lobbistiche, corporative, pseudo politiche, di stampo neo-feudale, anche diversificate rispetto alla mission originaria di una struttura universitaria. Risorse pubbliche e tasse di iscrizione potrebbero essere orientate verso lidi ed obiettivi non riconducibili al perseguimento di interessi generali; il tutto, evidentemente, in contrasto con l’art. 3, con l’art. 9 e con l’art. 33 della Costituzione.

Da alcuni mesi sembra diffondersi con sempre maggiore intensità la richiesta dell’abolizione del valore legale dei titoli di studio (cfr. Sartori e Giavazzi sul «Corriere della Sera», Manzini su lavoce.info). A me pare tuttavia che tale richiesta sia accolta con un crescente quanto superficiale entusiasmo solo in vista delle sue potenziali dirompenti conseguenze sull’assetto del sistema universitario piuttosto che in base ad un’attenta riflessione sugli effetti concreti che essa determinerebbe.

Secondo i suoi sostenitori, l’abolizione del valore legale dei titoli di studio servirebbe a mettere in concorrenza tra loro le Università e ciò sarebbe il miglior rimedio alle molte inefficienze (dagli sprechi ai concorsi che non reclutano i migliori) di cui oggi soffre l’Accademia italiana. Se il titolo di studio non ha lo stesso valore legale assicurato dalla legge, ma solo quello che il mercato gli attribuisce, ogni università sarebbe costretta ad assumere i migliori docenti, a fare una migliore formazione, a offrire servizi più efficienti agli studenti.

Secondo i suoi sostenitori (cfr. l’articolo del prof. Manzini pubblicato su lavoce.info), l’abolizione del valore legale del titolo di studio avrebbe importanti effetti anche sulle assunzioni nella p.a. oggi inficiate dal valore legale poiché «nei concorsi pubblici, la Pa, costretta a far finta che ogni laureato abbia uguale preparazione, non riesce a selezionare i migliori». Inoltre, sarebbe un beneficio per le stesse famiglie e per gli studenti oggi tratti in inganno in quanto «indotti a pensare che in qualunque università investano le loro risorse, le possibilità di impiego successivo sono le medesime».

Ma davvero queste descritte sono le conseguenze del valore legale del titolo di studio? Davvero questa riforma sarebbe destinata ad avere effetti palingenetici sul nostro sistema universitario? O piuttosto si tratta più verosimilmente dell’ennesima riforma che, in linea con quelle degli ultimi due decenni, finirebbe solo con aggravare i problemi dell’università invece di risolverli?

Da una prima riflessione, mi pare che attribuire valore legale ai titoli di studio significhi semplicemente affermare un principio di eguaglianza dei titoli stessi a garanzia di coloro che tali titoli hanno conseguito: tutti i laureati in giurisprudenza possono accedere all’esame di Stato per l’abilitazione alla professione di avvocato, come tentare i concorsi per le professioni di notaio o di magistrato. Ciò non vuol dire tuttavia che i laureati in giurisprudenza diventeranno tutti avvocati, e lo stesso vale per le professioni di ingegnere o di architetto. In secondo luogo, il nostro paese è inserito in un ordinamento sovranazionale, quello europeo, che garantisce a tutti i cittadini la possibilità di prestare il proprio lavoro in qualsiasi Stato dell’Unione e a tale scopo ha elaborato normative specifiche per il riconoscimento a livello europeo del titolo di studio conseguito in ciascuno degli Stati membri. In terzo luogo, il valore legale dei titoli di studio ha un significato concreto per il settore pubblico: se una Pubblica amministrazione vuole assumere funzionari amministrativi con competenze giuridiche è costretta a bandire un concorso al quale devono poter partecipare tutti coloro che hanno la laurea in giurisprudenza; tanto accade per l’accesso in magistratura o per l’accesso alla professione di notaio. Il valore legale del titolo di studio ha la sola funzione di consentire a tutti i laureati l’accesso al concorso. In quarto luogo, quando i concorsi sono seri, spesso accade che, nonostante l’enorme numero di domande, a superare gli scritti sia un numero di persone addirittura inferiore ai posti banditi (vedi ad esempio il concorso in magistratura) e i vincitori e i bocciati provengono dalle più svariate sedi universitarie del Paese, del sud come del nord, da quelle quotate a livello internazionale a quelle meno efficienti. In quinto luogo, la diversa qualità dell’insegnamento è certamente importante per la formazione dello studente ma non è un fattore assolutamente discriminante per l’accesso al mondo del lavoro, sempre nella misura in cui i programmi di studio siano omogenei su tutto il territorio nazionale. Il mondo del lavoro (almeno quello che si basa sul merito) seleziona anche in base ai successivi corsi di formazione, o in base alle esperienze post lauream, per le conoscenze indipendenti dai programmi accademici, per le doti rilevate nel corso di un colloquio o di una prova pratica, per cui non è affatto escluso che un laureato di un’università di provincia possa in concreto superare quello di una delle università più prestigiose. Ciò non toglie, peraltro, che già oggi, gli studenti che ne hanno la possibilità, perché supportati da famiglie benestanti, possono scegliere quegli Atenei che paiono assicurare loro un più facile accesso all’attività lavorativa (fornendo loro maggiori garanzie per il superamento di tutte quelle valutazioni prodromiche all’ingresso nel mondo del lavoro, come esami di stato, concorsi, colloqui per il settore pubblico e, per le professioni, il cd. vaglio del ‘mercato’ ). Da questo punto di vista, l’abolizione del valore legale del titolo nulla modificherebbe, ma servirebbe solo a privare di qualsiasi garanzia chi non potrebbe permettersi le università più “quotate”.

Il valore legale del titolo, insomma, non attribuisce alcun privilegio, ma ha solo la funzione di mettere su una posizione di parità formale i laureati, i quali poi dovranno darsi da fare per entrare in concreto nel mercato del lavoro (sia chiaro che io parlo di quella parte trasparente del mercato del lavoro; per quella truccata non c’è riforma che tenga: conteranno sempre le classiche raccomandazioni a prescindere dal valore legale del titolo di studio).

Non riesco a capire quale sarebbe l’aspetto profondamente innovativo della proposta e perché, se il titolo di studio non dovesse avere valore legale, le università si farebbero concorrenza e assumerebbero i migliori docenti, la pubblica amministrazione recluterebbe un personale migliore e le famiglie sarebbero più garantite. Al contrario, questa riforma creerebbe enormi problemi. In assenza di valore legale del titolo di studio, infatti, come si garantirebbe l’esercizio delle professioni liberali, con che criterio si ammetterebbero i giovani ai diversi esami di stato? Se un ente pubblico volesse assumere dei funzionari sarebbe libero di richiedere i laureati di una specifica facoltà, visto che i titoli di studio non sarebbero più uguali? E non sarebbe questo forse addirittura un incentivo ad assumere personale con un curriculum “predeterminato”? In mancanza di valore legale del titolo di studio  in Italia come potremmo chiedere all’Europa il riconoscimento dei nostri titoli, nella misura in cui saremmo noi i primi a non riconoscere il valore legale delle nostre lauree?

A me pare che dietro la proposta di abolizione  del valore legale del titolo di studio non vi sia altro che la volontà di realizzare un preciso obiettivo: quello di sancire in maniera definitiva il completo abbandono da parte dello Stato del compito di garantire l’istruzione universitaria e la ricerca scientifica. Ciò, peraltro, si badi, è assolutamente complementare alla riforma contenuta nell’art. 16 del d.l. 112 del 2008, conv. in l. 133 del 2008, che prevede la trasformazione delle università in fondazioni, e quindi la loro fuoriuscita dall’apparato organizzativo della pubblica amministrazione. Con l’abolizione del valore legale del titolo di studio si determinerebbe una completa privatizzazione e una assoluta liberalizzazione dell’istruzione universitaria. È chiaro, infatti, che a fronte dell’abolizione del valore legale del titolo di studio lo stato, che quel valore non attribuirebbe più, perderebbe qualsiasi interesse (e qualsiasi obbligo) ad assumersi il ruolo del garante dell’omogeneità del sistema di istruzione universitario in tutto il paese. Una volta abolito il valore legale delle lauree, infatti, a quale titolo lo stato dovrebbe determinare i programmi universitari, stabilire standard qualitativi, disciplinare le procedure concorsuali, addirittura finanziare le stesse università? Si tratterebbe pertanto del definitivo compimento di quel processo in iniziato molti anni fa di arretramento dello Stato da questo suo fondamentale e inderogabile compito sancito dagli art. 9 e 33 cost., sulla base di una malintesa ed ambigua concezione dell’autonomia che è stata interpretata dalla classe politica come sinonimo di fuoriuscita delle università dal bilancio pubblico e da una parte dell’accademia come assenza di qualsiasi controllo sul proprio operato.