Questo articolo si propone di commentare la recente sentenza della Corte costituzionale (la 325 del 2010) sui ricorsi delle Regioni contro il decreto Ronchi, sulla questione dell’acqua pubblica. L’unico dato positivo della sentenza in questione sembra essere rappresentato dall’affermazione che il decreto Ronchi non costituisce applicazione obbligatoria del diritto comunitario, svelando la mistificazione operata da quello stesso decreto nella parte in cui si dichiara attuativo di obblighi comunitari. Con ogni probabilità, è proprio grazie alla riconosciuta non derivazione comunitaria del decreto Ronchi, che la Corte costituzionale ha potuto ritenere ammissibile il quesito referendario che mira all’abrogazione dell’intero articolo 23 bis, così come modificato dal decreto Ronchi.

Una sentenza che stravolge e deforma i principi che regolano i Rapporti Economici della nostra Costituzione

La sentenza è lunga e complessa, ma esiste un elemento chiave attorno al quale ruotano tutte le dichiarazioni di infondatezza delle questioni poste dalle Regioni ricorrenti. E mi sembra questo: “Le regole che concernono l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica - ivi compreso il servizio idrico - ineriscono essenzialmente alla materia tutela della concorrenza, di competenza esclusiva statale” (par. 7). Cui segue e si aggiunge: “La determinazione delle condizioni di rilevanza economica è riservata alla competenza esclusiva legislativa dello Stato in tema di tutela della concorrenza” (par. 9.2).

Possiamo aggiungere a questi elementi il principio ribadito dalla Corte in una sentenza più volte citata, la n. 307 del 2009: “la Costituzione pone il principio, insieme oggettivo e finalistico, della tutela della concorrenza”. Si tratta della sentenza con cui la Corte, da un lato annullava quella parte dell’iperliberista legge lombarda che separava la gestione della rete dall’erogazione del servizio (e in questo senso fu positiva per il movimento per l’acqua, perché quella separazione è sempre funzionale alla privatizzazione di una o di entrambe le gestioni), dall’altro confermava invece quella parte della legge, con cui la Lombardia andava oltre il decreto Ronchi imponendo la gara addirittura come unica modalità di affidamento. Due scelte che enunciavano un pericoloso principio: essendo la concorrenza valore supremo, le Regioni possono derogare alle leggi statali solo nel senso di ampliarne la sfera di tutela, e non nel senso di prevedere ulteriori ambiti di esclusione dal mercato.

In questa nuova sentenza, il medesimo filo logico viene dipanato spostando i livelli decisionali: in sostanza, afferma la Corte, la legge statale può derogare alle norme comunitarie solo nel senso di prevedere una superiore tutela della concorrenza e un ampliamento della sfera del mercato, e perciò il decreto Ronchi non contrasta con le norme comunitarie neppure quando rende residuale l’affidamento in house [1].

A dispetto della rilevanza ascritta dalla Corte a questo principio, gli articoli 35 – 47 della Costituzione, che regolano i Rapporti Economici, non citano mai né la parola né il concetto di “concorrenza”. Sono principi fondamentali il lavoro e i suoi diritti, l’organizzazione sindacale, l’iniziativa economica privata, la proprietà, per fermarsi ai principali. La tutela della concorrenza è sì una materia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato dall’articolo 117: ma una materia, non è un principio costituzionale!

La conclusione tratta dalla Corte sul punto risulta discutibile in primo luogo perché dimentica tutta la prima parte della Costituzione, mentre una questione che si asserisce afferire alla tutela della concorrenza, parametro meramente economico, non può non doversi interpretare alla luce dei principi fondamentali in materia di rapporti economici[2].

La conclusione a cui giunge la Corte è discutibile anche per un’altra ragione.

Affermando, infatti, che la materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica riguarda esclusivamente la tutela della concorrenza - e insieme consentendo allo Stato di farvi rientrare praticamente tutto - la Corte nega in radice l’intero concetto di servizio pubblico, in quanto, di nuovo, sembra dimenticare che il servizio ha come fine principale quello di soddisfare i diritti e i bisogni dei cittadini: e nel caso dell’acqua, la conclusione (per quanto capziosi e articolati possano essere i ragionamenti che la sostengono) è del tutto paradossale, perché considera prioritaria la tutela dell’elemento astratto “concorrenza” rispetto all’esigenza che ogni cittadino veda riconosciuto quello che l’ONU e il Parlamento Europeo, hanno definito diritto umano fondamentale e inalienabile.

Insomma, non si capisce su cosa dovrebbe concretamente vertere la materia dei servizi pubblici locali, di competenza regionale, se le si sottrae praticamente tutto.

Il divieto di gestione diretta o mediante azienda speciale

La Corte osserva perentoria a più riprese che nel sistema “già vige il divieto della gestione diretta mediante azienda speciale o in economia”. A riguardo, occorre concordare sul fatto che, purtroppo, l’art.35 della legge n. 448 del 2001 (e una successiva che lo confermava), che obbligavano le aziende speciali a trasformarsi in Spa, non sono stati né censurati dalle Regioni in questo ricorso né inseriti tra gli articoli da abrogare mediante referendum. Ma nel momento in cui la Corte riconosce che nell’ordinamento è presente un tale principio, dovrebbe subito dedurne l’incostituzionalità (anche nella forma indiretta del 23 bis), perché non si può sostenere che il Comune possa esimersi dal fornire, anche direttamente, l’acqua ai cittadini nel momento in cui non si trovassero imprese interessate a farlo sul mercato.

Invece la Corte ha ribadito la vigenza di questo principio per i servizi a rilevanza economica.

E dato che gli Enti Locali, secondo la Corte, non sono più legittimati a decidere se l’acqua sia un servizio a rilevanza economica o meno, avendo lo Stato deciso una volta per tutte (che lo è), non si può  più sostenere che l’affidamento ad azienda di diritto pubblico sia consentito sul presupposto che il servizio sia dichiarato privo di rilevanza economica.

Oggi però è inevitabile fare i conti col quadro che la Consulta ha voluto creare.

Mi soffermo sul fatto che non concordo del tutto con l’articolo di Iannello, in cui si assimila l’azienda speciale con la società di capitale, differenziandole solo per i tenui vincoli pubblicistici della prima. Due aspetti, infatti, restano a mio parere a suffragare il percorso sinora seguito dal Forum Italiano dei Movimenti per l’Acqua: il primo, che l’azienda speciale rimane nell’alveo del diritto pubblico mentre la SpA può esserlo solo nell’accezione ampia e sostanziale del diritto comunitario, ma non in quello interno; il secondo, che l’azienda speciale, non avendo quote azionarie, è impossibile da privatizzare, essendo azienda pubblica per definizione, mentre la SpA pubblica espone al rischio che la proprietà delle quote possa cambiare. D’altro canto, a differenza delle vere aziende pubbliche, (le municipalizzate), le aziende speciali resistono nell’ordinamento mediante l’articolo 114 del Testo Unico degli Enti Locali.

Questi concetti, però, se rimangono validi in astratto, risultano al momento inapplicabili perché la nozione sostanziale che la Corte ha bocciato è quella di “gestione diretta mediante azienda speciale o in economia”, o consorzio (sebbene non esplicitamente menzionato).  E’ importante tenerlo presente, perché operare (o suggerire) un affidamento palesemente illegittimo, con gli interessi delle multinazionali che ci sono in gioco, esporrebbe gli Ato - i consorzi di Comuni e Province che deliberano in materia – agli effetti dei ricorsi al TAR, con conseguente successivo obbligo della gara.

Nelle Regioni a statuto speciale potrebbero esservi opzioni aggiuntive giuridicamente possibili specie se previsti negli Statuti e ad esse non si applica integralmente la sentenza della Consulta. Questi territori potrebbero essere laboratori di sperimentazione delle aziende di diritto pubblico.

Il servizio idrico è funzione fondamentale dell’Ente locale?

Vi sono molti dettagli discutibili della sentenza, che mostrano come essa sia, per così dire, ideologicamente viziata.
Ad esempio, al punto 11. 5, la Corte afferma che “il presupposto […] che il servizio idrico costituisca una delle funzioni fondamentali dell’ente locale è privo di fondamento (sentenze n.307 del 2009 e 272 del 2004)”.

In realtà la gestione dell’acqua è - da sempre - una delle funzioni fondamentali dei Comuni. Ma cosa afferma la sentenza n.307 del 2009? Ebbene la sentenza sembra affermare esattamente il contrario di quanto oggi le si vuol far dire: “Le competenze comunali in ordine al servizio idrico sia per ragioni storico-normative sia per l’evidente essenzialità di questo alla vita associata delle comunità stabilite nei territori comunali devono essere considerate quali funzioni fondamentali degli enti locali”.

Quali passi per l’acqua pubblica?

A questo punto sembra che le linee di azione dei sostenitori dell’acqua pubblica dovrebbero essere le seguenti. L’obiettivo di fondo resta quello della legge di iniziativa popolare che punta a una gestione autenticamente pubblicistica. A tale scopo, occorre sostenere il referendum e la moratoria degli affidamenti e delle gare in attesa che il referendum venga svolto. Per tutti quegli affidamenti che non si possono arrestare prima del referendum, andrebbero sostenute le soluzioni “in house”, a società a totale capitale pubblico. Ciò è necessario per poter mantenere un quadro rilevante di ambiti dove la gestione possa essere più semplicemente ripubblicizzata (come avviene a Parigi), battendosi affinché nelle eventuali delibere di affidamento si assumano l’impegno dell’organo affidante a trasformare la Spa in ente di diritto pubblico appena il quadro giuridico dovesse consentirlo e l’obbligo della Spa di prestare l’attività esclusivamente (e non solo in via prevalente) a favore degli enti pubblici affidanti. Occorre insomma evitare di ostacolare le amministrazioni che nel quadro normativo attuale dovessero scegliere di chiudere all’ingresso di investitori privati ricorrendo alle soluzioni in house[3]. Una battaglia politica aspra, ci attende, in cui contemplare anche forme di disobbedienza civile verso quelle amministrazioni che intendano procedere con le privatizzazioni e il prosieguo della campagna di modifica degli Statuti comunali e provinciali con l’affermazione del principio che l’acqua è un servizio pubblico privo di rilevanza economica. In conclusione, auspico una strada comune e chiara, per continuare la riappropriazione dell’acqua bene comune.

* Funzionario Provincia di Torino, movimento per l’acqua pubblica.

[1] Si intende con questa dizione, secondo la normativa comunitaria, l’affidamento diretto di un servizio pubblico ad ente o azienda esterna a varie condizioni, tra cui quella che  l’ente affidante eserciti un “controllo analogo” a quello operato sui propri uffici. A queste condizioni l’affidamento avviene fuori dalle regole di mercato e di concorrenza.

 [2] È tale la ritrosia della Corte di citare principi costituzionali, che dove essa afferma timidamente, al punto 8.1.2., che “la sfera di autonomia privata e la concorrenza non ricevono dall’ordinamento una protezione assoluta e possono, quindi, subire limitazioni”, anziché citare correttamente l’articolo 41 Cost., cita una giurisprudenza precedente della Corte stessa. Subito peraltro la Corte si preoccupa di attenuare quest’apertura, non peritandosi di affermare, citando un’altra precedente sentenza, che la regolazione del mercato, strumentale a garantire la tutela di interessi diversi rispetto a quelli correlati all’assetto concorrenziale del mercato, ha carattere derogatorio e per ciò stesso eccezionale. Portando in questo contesto tale affermazione, il passaggio che ne deriva si può definire eversivo, in quanto arriva a negare il carattere permanente e fondante della limitazione all’iniziativa economica privata imposto dall’art.41 della Costituzione “Non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.

[3] A riguardo, non può convincere la proposta di Lucarelli (articolo uscito su rivista 1/2011 dell’AIC) secondo cui le Regioni dovrebbero istituire appositi enti di diritto pubblico per la gestione dei servizi. Una strada che appare impercorribile dopo una sentenza che afferma in modo perentorio (anche se non condivisibile) la competenza assoluta dello Stato sui servizi a rilevanza economica, tra cui il servizio idrico.

È in uscita in anteprima a Napoli il libro di Riccardo Realfonzo – coordinatore di www.economiaepolitica.it – dal titolo “Robin Hood” a Palazzo San Giacomo. Le battaglie di un riformatore al Comune di Napoli, pubblicato dalla Tullio Pironti Editore. Riportiamo di seguito il testo della quarta di copertina:

Non illudiamoci: anche dopo Tangentopoli la politica italiana non ha seriamente affrontato la “questione morale”. E la Seconda Repubblica non è immune dalle corruttele e malversazioni che fecero sprofondare la Prima. E non sembra esserne immune nemmeno il centrosinistra che, soprattutto nelle amministrazioni locali del Sud, ha spesso ricercato il consenso gestendo il potere in modo clientelare.

Ne sono prova le battaglie condotte da Riccardo Realfonzo, un economista indipendente e progressista che nel gennaio del 2009 si è trovato a ricoprire l’incarico di assessore tecnico al bilancio del Comune di Napoli, vale a dire nella città in cui la cattiva amministrazione della cosa pubblica ha forse raggiunto il suo culmine. L’obiettivo dell’economista a Palazzo San Giacomo era di render concreto il suo slogan: “rigore nel pubblico per la difesa del pubblico”. Ma ai suoi tentativi di riforma, finalizzati a risanare le casse comunali e a restituire servizi pubblici locali dignitosi ai concittadini, il Palazzo ha risposto con un muro di gomma. E al momento delle dimissioni e delle polemiche sui media, nel dicembre di quello stesso anno, il sindaco Rosa Iervolino si è difesa sostenendo che Realfonzo pretendeva di fare il “Robin Hood”: un’utopia (o un peccato mortale), evidentemente, provare ad abolire sprechi e privilegi per restituire diritti negati ai napoletani.

Questo libro racconta le vicende di quell’anno, entusiasmante e travagliato. Una lettura per certi versi drammatica ma anche carica di ironia, con uno stile narrativo a tratti persino divertente, che farà discutere e che chiama all’appello la Napoli migliore e il migliore Mezzogiorno, lasciando viva la speranza di un riscatto.

Per informazioni e la rassegna stampa sul libro si rinvia al sito www.riccardorealfonzo.it .

Il 9 settembre scorso il Consiglio dei Ministri ha approvato l’ennesima riforma dei servizi pubblici locali. L’intervento precedente risaliva a poco più di un anno fa quando, all’inizio di agosto del 2008, all’ultimo minuto, era stato inserito nella manovra anticrisi del ministro Tremonti l’art. 23 bis con il quale si intendeva riprendere il percorso di privatizzazione.

Il nuovo intervento viene ora a modificare alcuni commi dell’art. 23 bis della legge 133 del 2008 che si sono rivelati di incerta applicazione al punto che, nonostante la forte volontà politica espressa dal Governo, il ministro per gli Affari regionali non era riuscito ad emanare il regolamento attuativo nel termine di centottanta giorni fissato dalla norma.

L’art. 15 del decreto legge varato il 9 settembre, da un lato, torna a ribadire che i servizi pubblici locali dovranno essere affidati al mercato – salvo casi del tutto eccezionali nei quali si potrà ancora procedere ad affidamenti diretti a società a capitale pubblico –, dall’altro, stabilisce dettagliatamente le modalità di cessazione delle vecchie gestioni di servizi pubblici locali affidate senza gara. E ciò con l’intento di disciplinare, in modo puntuale, la fine di tutte le gestioni pubbliche le cui radici storiche risalgono alla prima legge sui servizi municipalizzati voluta da Giolitti all’inizio del Novecento.

In più il decreto torna a proporre, come ordinaria modalità di affidamento dei servizi, anche quello a società mista pubblico/privata che in Italia ha dato pessima prova di sé e che, anche per questo, era stato almeno temporaneamente accantonato dal provvedimento del 2008[1].

La nuova riforma dovrebbe costituire, nelle intenzioni del Governo, il completamento del processo di liberalizzazione e privatizzazione iniziato negli anni Novanta attraverso l’introduzione dei principi del libero mercato nel settore dei servizi pubblici locali dove ancora sopravvivono residuali gestioni giuspubblicistiche.

È del tutto evidente che ad essere penalizzate dalla riforma saranno soprattutto le regioni del Sud dove il processo di esternalizzazione ‘forzata’ dei servizi pubblici di interesse generale – imposto agli enti locali dalle leggi Bassanini e completato dal secondo governo Berlusconi con l’art. 35 della finanziaria per il 2002 – era stato realizzato con maggiore lentezza nel corso degli anni Novanta mentre si era del tutto bloccato negli ultimi tempi. Ciò è avvenuto a causa della debolezza finanziaria delle imprese pubbliche venute fuori dalla trasformazione delle ex aziende speciali che nel Sud non sono certo un modello di efficienza e di economicità. Ma la differenza tra Nord e Sud è stata determinata soprattutto dal fatto che sulle amministrazioni pubbliche del Mezzogiorno grava l’ulteriore difficoltà di dover assicurare servizi essenziali in un territorio ancora afflitto da complessi problemi sociali e in grave ritardo nello sviluppo economico.

Così se nel resto del Paese le ex municipalizzate, trasformate dapprima in aziende speciali e poi in società per azioni, sono diventate moderne multiutility che producono utili per i Comuni proprietari; nel Sud, al contrario, le s.p.a. pubbliche continuano a dover affrontare notevoli problemi di efficienza e di economicità e, invece di produrre utili, finiscono per assorbire costantemente nuove risorse finanziarie pubbliche.

Da un punto di vista più generale si può senz’altro affermare che la crisi economica più grave dopo quella del ’29, mentre ha sconvolto le politiche liberiste imperanti costringendo gli Stati ad intervenire in modo massiccio per il salvataggio delle banche e delle grandi industrie, non ha cambiato di una virgola le strategie del Governo italiano sulla privatizzazione dei servizi pubblici locali. D’altra parte l’esecutivo di centrodestra non fa che continuare sulla strada già intrapresa dal centrosinistra imponendo in modo del tutto artificioso la liberalizzazione del mercato dei servizi pubblici locali che è costituito, nella maggior parte dei casi, da monopoli naturali[2].

Il Governo, inoltre, sembra deciso a proseguire la battaglia tutta ideologica contro il cosiddetto «socialismo municipale». Tale locuzione, mentre nella sua originaria accezione indicava la necessità che i Comuni e in generale gli enti pubblici locali facessero gravare sui propri bilanci le spese per assicurare servizi essenziali che il mercato non era in grado di fornire, viene oggi utilizzata per indicare la tendenza degli enti pubblici locali a mantenere la proprietà delle società per azioni venute fuori dalla trasformazione delle ex municipalizzate. Così se i Comuni ricavano utili, in forma di dividendi azionari, dall’attività delle loro aziende che forniscono servizi pubblici in regime di monopolio naturale e li utilizzano per le spese delle comunità locali, ciò assume una accezione del tutto negativa alla luce dei principi del liberismo economico. Tanto che i vertici di Confindustria hanno più volte sollecitato la fine di questo moderno «socialismo municipale» con un ragionamento che si può così riassumere: se la gestione dei servizi pubblici locali produce profitti, questi non possono essere appannaggio esclusivo delle casse dei Comuni proprietari ma devono essere lasciati al mercato.

L’accordo raggiunto in Consiglio dei ministri tra Calderoli e Fitto sulla riforma dei servizi pubblici locali, tuttavia, non sembra rimuovere del tutto le ultime sacche di «socialismo municipale» dal momento che tende a stabilire un compromesso in base al quale le grandi multiutility del Nord e del Centro quotate in borsa potranno conservare le gestioni loro affidate senza gara e mantenere la possibilità di acquisire la gestione di servizi pubblici locali al di fuori dei loro ambiti territoriali, a patto che i Comuni  proprietari compiano il “sacrificio” di ridurre al 30 per cento la propria quota di controllo. Gli enti pubblici locali che vorranno conservare il controllo sulle loro società dovranno cedere le quote eccedenti «attraverso procedure ad evidenza pubblica ovvero forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali» entro il 31 dicembre 2012. Se scontro politico ci sarà al momento della conversione del decreto dipenderà, soprattutto, dalle forze che i Comuni del Centro-Nord riusciranno a mettere in campo per difendere le proprie prerogative. D’altro canto è chiaro che le ex municipalizzate del Centro-Nord pur essendo ormai divenute colossi industriali operanti sui mercati internazionali, fondano pur sempre la loro solidità finanziaria sui flussi di cassa derivanti proprio dalla gestione di servizi pubblici locali nei loro ambiti territoriali originari ottenuta quasi sempre senza gara in forza di un affidamento diretto da parte degli enti pubblici proprietari. Pertanto, paradossalmente, mentre nel Centro-Nord più ricco le s.p.a. a controllo pubblico, nella maggior parte dei casi, potranno mantenere ancora le gestioni cosiddette in house fino alla loro scadenza naturale – con buona pace del libero mercato e con la prospettiva di partecipare successivamente alle prime gare per la gestione del servizio originariamente gestito –, nel Sud non resterà altro che la gara pubblica, il ricorso a società miste ovvero il tardivo ricorso alla gestione in house. Tra l’altro l’accesso a quest’ultima modalità di gestione è stato reso ancor più arduo dalla necessità del parere preventivo dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato[3].

Quel che è certo è che quest’ulteriore spinta verso la privatizzazione non porterà alcun vantaggio per le bollette delle famiglie italiane, come è peraltro ampiamente dimostrato dal fallimento delle privatizzazioni dei grandi servizi pubblici di livello nazionale, e finirà per penalizzare ulteriormente le regioni del Mezzogiorno destinate a diventare mercati di conquista per le imprese pubbliche e private del resto del Paese e per le multinazionali del settore.

[1] L’occasione per riproporre la formula della società mista è stata presumibilmente fornita dalla Comunicazione interpretativa della Commissione sull’applicazione del diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni ai partenariati pubblico-privati istituzionalizzati (PPPI) [2008/C 91/02  – Gazzetta ufficiale C 91 del 12.4.2008]. Il Legislatore italiano sancendo la necessità di una gara che abbia come «oggetto, al tempo stesso, la qualità di socio e l’attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio» e una partecipazione minima del privato non inferiore al 40 per cento sembra, infatti, volersi orientare verso forme di partenariato pubblico privato istituzionalizzato in cui il socio privato deve essere necessariamente un partner industriale dal momento che il semplice conferimento di capitali non sarebbe sufficiente a costituire un PPPI.
[2] L’ex ministro per gli Affari regionali del governo Prodi, Linda Lanzillotta, in diverse interviste e dichiarazioni pubbliche ha sempre ribadito che l’obiettivo del suo governo non era quello di privatizzare ma di introdurre nel mercato dei servizi «elementi di concorrenza che determinino efficienza e qualità. Tante società pubbliche hanno partecipato a gare, a volte le hanno anche vinte. Il punto è applicare il meccanismo della concorrenza anche nei monopoli naturali: energia, trasporto, rifiuti. Far emergere il gestore più efficiente, in modo che i comuni responsabili di garantire i servizi ai cittadini si occupino anzitutto di definire e monitorare lo standard più adeguato al servizio» (intervista a «La Stampa», 7 novembre 2006).
[3] A giudizio di chi scrive anche nella nuova versione il parere dell’Antitrust continua ad avere la natura di parere non vincolante.