Acqua pubblica tra referendum e mercato

Acqua pubblica tra referendum e mercato

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The Council of State, with the judgment no. 2481/2017, decided definitively that the tariff setting methodology for water supply used by the Italian Regulatory Authority for Electricity Gas and Water is formally correct. This decision cancels the result of the second 2011 referendum on public water service out because it says that users have to pay an interest on invested capital. How much they actually have to pay is determined by the market.
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Qualche settimana fa il Consiglio di Stato ha respinto, in via definitiva, i ricorsi presentati dal Codacons, da Federconsumatori e dall’Associazione Acqua Bene Comune Onlus contro il metodo tariffario approvato nel 2012 dall’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico (Aeegsi) per calcolare la tariffa che gli utenti devono pagare ai loro gestori per la fornitura e il trattamento delle acque.

Le associazioni dei consumatori e i proponenti dei referendum per l’acqua pubblica del 2011 lamentavano il fatto che l’Aeegsi non avesse rispettato, nell’elaborazione dei metodi di calcolo, gli esiti del secondo referendum che aveva abolito dal calcolo delle tariffe idriche l’«adeguatezza della remunerazione del capitale investito» con il voto di oltre 26 milioni di italiani.

Volendo riassumere brevemente le motivazioni del Consiglio di Stato, si potrebbe dire che, secondo il supremo giudice amministrativo, ai sensi della normativa italiana ed europea attualmente in vigore il servizio idrico è un servizio ‘a rilevanza economica’ e, dunque, anche per tale servizio vale la regola per cui tutti i costi devono essere coperti dalla tariffa secondo il principio del “full cost recovery”. In presenza di tale principio, il diritto deve fare un passo indietro e lasciare il campo alla scienza economica che è la sola legittimata a stabilire quali voci di spesa rientrino effettivamente tra le nozioni di costo e, di conseguenza, debbano essere coperte dalla tariffa e pagati dagli utenti finali. Non è un caso, dunque, che per stabilire la correttezza del metodo di calcolo delle tariffe, il Consiglio di Stato abbia affidato a un collegio peritale composto da tre professori di economia industriale il compito di stabilire se le formule e i parametri adottati dall’ Aeegsi, per disciplinare la componente tariffaria relativa agli “Oneri finanziari del gestore del Servizio idrico integrato «rientrino, o meno, entro i limiti di attendibilità e di ragionevolezza del settore tecnico-scientifico che qui viene in rilievo, sotto il profilo della loro idoneità a riflettere la componente tariffaria strettamente limitata alla copertura dei costi di capitale proprio investito»[1].

Il collegio peritale – composto da tre professori uno della Sapienza Università di Roma, uno dell’Università di Roma Tor Vergata e uno dell’Università LUISS “Guido Carli”, designati dai rispettivi Rettori – ha stabilito che «le formule e i parametri diretti a calcolare il tasso di interesse di riferimento e la componente di copertura della rischiosità rientrano nei limiti di attendibilità e di ragionevolezza del settore tecnico-scientifico dell’economia industriale, sotto il profilo della loro idoneità a riflettere la componente tariffaria strettamente limitata alla copertura dei costi del capitale investito. Inoltre, sono in linea con le pratiche della regolamentazione in ambito nazionale ed internazionale»[2].

Insomma gli interessi sul capitale proprio investito si devono pagare in ogni caso perché rientrano nel principio di totale copertura dei costi come ci insegna la scienza ‘esatta’ dell’economia industriale.

Non vi può essere, dunque, alcuna attività a rilevanza economica che escluda dai propri conti il costo del capitale proprio investito e nessun referendum popolare potrebbe stabilire il contrario.

Del resto il quesito referendario del 2011, secondo l’interpretazione del Consiglio di Stato, è stato pienamente rispettato, dal momento che la remunerazione del capitale investito non deve essere più «adeguata» e, dunque, non assicura una posizione di ‘rendita’ prefissata una volta per tutte dal legislatore, ma è stabilita direttamente dai mercati finanziari e trasferita poi nella tariffa idrica attraverso la complicata formula matematica elaborata dall’Aeegsi che garantisce agli utenti finali l’assenza di aggravi o duplicazioni e cioè la piena economicità del servizio.

Insomma il secondo quesito referendario del 2011 è stato del tutto inutile: il servizio idrico è un servizio pubblico locale a rilevanza economica da gestire secondo le leggi del mercato. Non basta eliminare l’adeguatezza della remunerazione del capitale per rendere il governo e la gestione dell’acqua estranei alle logiche del profitto.

Ciò è il segnale di un processo molto preoccupante e ancora in corso: il progressivo appiattirsi del diritto sulla scienza economica. Tale processo avviene in due modi: da un lato attraverso un’interpretazione della normativa in vigore che privilegia le ragioni dell’efficienza economica su quelle della natura del servizio pubblico, dall’altro con l’ingresso diretto della scienza economica, attraverso lo strumento della consulenza tecnica, all’interno della decisione giudiziaria.

Il primo punto è stato messo in luce già qualche anno fa dal giurista francese Alain Supiot che ne aveva individuato le ragioni nel fatto che «La struttura linguistica e il mercato appaiono dunque oggi come i due punti di riferimento attorno ai quali le scienze sociali strutturano la loro ricerca delle leggi sotterranee che governano le questioni umane»[3]. La prova di ciò sta nel fatto che proprio la locuzione “rilevanza economica” applicata al servizio idrico integrato funge da paradigma linguistico attraverso cui il mercato entra prepotentemente nel settore dell’acqua. Tale locuzione dal punto di vista del diritto ha una duplice funzione, da un lato, serve a far rientrare anche i servizi idrici all’interno dei servizi pubblici locali in regime di libera concorrenza sia pure di concorrenza per il mercato e non di concorrenza nel mercato; dall’altro, serve a far rientrare la materia dell’affidamento dei servizi idrici all’interno della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza. Sono questi i motivi per i quali il legislatore italiano nel 2003 ha sostituito il concetto di «rilevanza industriale» con quello più ampio e indefinito di «rilevanza economica» per definire le caratteristiche di quei settori nell’ambito del servizio pubblico locale nei quali si doveva procedere con affidamenti mediante procedure ad evidenza pubblica[4].

Il secondo punto, cioè quello che si riferisce all’ingresso diretto della scienza economica nelle decisioni che riguardano la gestione del servizio idrico, trova la sua prova inconfutabile proprio nel fatto che i giudici del Consiglio di Stato si affidano alla consulenza tecnica di tre economisti per definire se le tariffe idriche vengono calcolate correttamente attraverso il metodo elaborato dall’Aeegsi. Solo la scienza economica può dire, infatti, al diritto come comportarsi per il calcolo delle tariffe determinando così una vera e propria identificazione della razionalità giuridica con quella economica.

La scelta politica viene così affidata esclusivamente al mercato senza lasciare alcuno spazio per una allocazione alternativa delle risorse affidata ad una diversa gerarchia di valori come quella che sta alla base della scienza giuridica.

Anche questo rischio era stato identificato qualche anno fa da un sociologo da poco scomparso, Ulrich Beck, il quale aveva sottolineato come le decisioni su come guidare i processi di investimento non sono tanto il risultato di una decisione diretta dei vertici imprenditoriali, quanto un effetto collaterale: «È importante sottolineare che il metapotere di indirizzare gli investimenti non dipende da vertici manageriali che perseguono attivamente un disegno politico. Piuttosto, accade loro di fare “politica” come effetto collaterale. Il loro coinvolgimento non è né politico né non-politico è una sorta di sub-politica globale»[5].

Resta il problema di capire fino in fondo quali siano i modi per evitare la concentrazione delle risorse finanziarie in un settore quale quello dell’acqua in cui la progressiva “depubblicizzazione” ha permesso l’ingresso di un numero rilevante di operatori privati. La strategia finora messa in campo dal Forum dei movimenti per l’acqua è stata quella di contrastare i processi di privatizzazione attraverso tutti gli strumenti giuridici a disposizione: prima con il ricorso a una legge di iniziativa popolare, che non è stata mai discussa dal Parlamento, poi promuovendo i referendum popolari del 2011, i cui esiti sono stati neutralizzati dal legislatore. Anche l’ultima forma di resistenza, quella di rivolgersi alla magistratura amministrativa contro le decisioni dell’Aeegsi ha portato a una sonora sconfitta.

Insomma si potrebbe dire che se gli italiani con il referendum del 2011 avevano provato a tirar fuori l’acqua dal sistema di mercato, l’intento non è stato raggiunto anche perché il collegio degli esperti di economia aziendale ha contribuito a far rientrare dalla finestra ciò che era uscito dalla porta: la teoria microeconomica dominante riconosce anche la remunerazione del capitale come esito spontaneo del mercato.

Si potrebbe dire, con Karl Polanyi, che una volta istituito il sistema di mercato «deve essere lasciato funzionare senza interferenze esterne. I profitti non sono più garantiti ed il commerciante deve realizzarli sul mercato. Si deve anche permettere che i prezzi si regolino da soli, ed un tale sistema autoregolato di mercati è ciò che intendiamo per economia di mercato»[6].

Tenendo conto del fatto che i referendum sull’acqua sono stati in grado di portare alle urne ventisei milioni di italiani in un periodo di elevata astensione politica, l’idea di una gestione pubblica dell’acqua potrebbe essere ancora in grado di smuovere una vasta partecipazione politica diretta a realizzare la redistribuzione dei benefici derivanti dall’utilizzo di una risorsa che va facendosi sempre più scarsa e, per questo, sempre più preziosa per l’intera comunità degli utenti, compresi quelli delle generazioni future.

 

* Università degli Studi “Suor Orsola Benincasa”

 

[1] Consiglio di Stato, sent. n. 2481 del 26 maggio 2017.

[2] Consiglio di Stato, sent. n. 2481 del 26 maggio 2017.

[3] A. Supiot, Homo juridicus. Saggio sulla funzione antropologica del diritto, Milano, 2006, p. 92.

[4] Mi si consenta di rinviare sul punto a S. Marotta, Le tariffe del servizio idrico integrato

dopo il referendum, in «Munus», n. 3/2012, pp. 657-666.

[5] U. Beck, La società cosmopolita. Prospettive dell’epoca postnazionale, Bologna, Il Mulino, 2003, p. 233.

[6] K. Polanyi, La grande trasformazione, Einaudi, Torino, 1974, p. 56.

11 Commenti

  1. Dal punto di vista dell’analisi sociologica del diritto il pezzo è interessante. E tuttavia non ci si può astrarre dagli aspetti tecnici quando si parla di una tariffa regolata.
    Se controlla il documento al link
    http://www.autorita.energia.it/allegati/docs/13/643-13all.pdf
    troverà i meccanismi di calcolo della tariffa: non sono agevoli. E Troverà conferma in quanto indicato nel suo articolo. GLi oneri finanziari sono calcolati in base ad una formula, non banale, che rende l’investimento nel settore totalmente immunizzato dal rischio. Con tassi di inflazione previsti assolutamente non congruenti ai reali..
    Non ci si può esimere da uno sforzo multidisciplinare. La semplice denuncia teorica non basta ai fini della comprensione del problema.
    Saluti,
    v.

  2. Mi sia consentito di dissentire con l’autore dell’articolo. Qui non si tratta di un appiattirsi del diritto sull’economia ma di una questione (quella referendaria) mal posta sin dall’inizio e non certo per colpa dei milioni di persone che hanno votato in buona fede perchè gli era stato fatto credere che avrebbero ottenuto un qualcosa che, sin dall’inizio, non poteva aversi. Bastava leggerci l’Astolfi Negri (libro di ragioneria degli anni ’80 in uso negli istituti tecnici superiori) per capire che la remunerazione del capitale non è una voce di ricavo ma di costo; e non c’è diritto che tenga è così e basta ( e lo si sapeva senza scomodare i tre “scienziati” della consulenza tecnica fornita ai giudici)!!!!
    In estrema sintesi alla gente è stato fatto credere che la domanda fosse: vuoi rosso o nero? Invece poteva ottenersi soltanto bianco o nero. Il fatto che, poi, non si sia ottenuto il rosso è colpa del referendum “tradito” oppure di chi, in malafede, ha propagandato una cosa per un’altra? P.S.: stesso discorso vale per il primo quesito referendario dove non veniva chiesta la ribuplicizzazione dei servizi idrici ma la non privatizzazione “spinta” di tutti i servizi pubblici locali (cosa assai diversa). Anche qui verrebbe tradita la volontà popolare se, ad esempio, anzichè gestire il servizio idrico locale con un’azienda di diritto pubblico, si decisesse di mettere a gara il servizio idrico oppure di gestirolo in autonomia con una in-house al 100%? Qui è diritto puro e l’economia non c’entra …. ma la risposta è sempre la stessa: NON CI SAREBBE NESSUN TRADIMENTO DI VOLONTA’ POPOLARE!!!!!

  3. L’estrema sintesi è nemica dell’analisi. Il referendum del 2011 abroga l’art.«Art. 23 – bis D.L.112/2008 (Servizi pubblici locali di rilevanza economica) che al c.2 prevedeva “il conferimento in via ordinaria dei servizi pubblici locali a imprenditori o società mediante procedure competitive ad evidenza pubblica o a società miste con una partecipazione non inferiore al 40%”. Tutto questo è stato scongiurato grazie alla vittoria del SI’ in quel referendum. Un grande successo democratico di consapevole partecipazione seguito e , soprattutto, preceduto da una ampia e capillare campagna di di informazione e di discussione.
    Altra questione è quella della tariffazione e della remunerazione sul capitale investito (Capex), su cui pure si è intervenuto a seguito del referendum modificandone il calcolo. Un gestore pubblico a differenza del privato non deve produrre profitti ma rispondere ad una logica di servizio, efficientando i costi operativi. Se parliamo di un bene comune come l’acqua, l’interesse pubblico è prioritario. Il fallimento della privatizzazione dell’acqua a Parigi ritornata pubblica – uno dei tanti casi – dimostra che è del tutto ideologico imporre un modello di governance prevalente nel settore dei monopoli tecnici. Cosa che peraltro l’UE non ci aveva mai imposto. Era soltanto una delle tipiche mosse del tipo “Ce lo chiede l’Europa”.
    L’Astolfi Negri che ha studiato con profitto l’avrà senz’altro istruito sulla partita doppia. Avrà quindi acquisito il concetto che ciò che costo è per un soggetto è ricavo per un’altro.
    Cordialmente,
    Cyrano

  4. Cosa è stato scongiurato? Con la vittoria del Sì al primo quesito, posso benissimo (ed è legalissimo) mettera a gara un servizio idrico (che è a rilevanza economica) e se lo protrebbe aggiudicare un privato!!!! Perchè, allora, si continua a dire che si è votata la ripublicizzazione dei servizi idrici quando non è così? Quanto ai costi ed ai ricavi, è verissimo che un costo per un soggetto è un ricavo per un altro …. il problema è che tale spesa va analizzata (questo chiedeva il secondo quesito) per i gestori del servizio e per questi è un COSTO e quindi, ancora una volta, anche per il secondo quesito è stata propagandata una cosa per un’altra!!!!! Maggiore onestà intellettuale male non farebbe ….. poi veniamo a ciò che è giusto, morale, diritto, economia, non esistono più le mezze stagioni, ec., ecc.!!!!!!!

  5. Con la vittoria del SI’ è una facoltà e non un obbligo affidare in via ORDINARIA a soggetti privati la gestione del Servizio Idrico. E questo, può considerarsi un successo referendario. Sono legittime opinioni differenti, ovviamente. Inoltre la ripubblicizzazione è ora assolutamente consentita. Per alcuni auspicata. Quanto agli oneri finanziari in tariffa, immagino saprà che il calcolo in tariffa richiede calcoli non agevoli, e una analisi che ritengo esulasse dagli scopi dell’autore, pur essendo forse necessaria. Ha ragione quando afferma che, in costanza delle norme del codice ambientale, il secondo quesito non risolve il problema di una equa tariffazione, in considerazione dell’acqua come bene pubblico. Ma questo è un limite insito in tutti i referendum abrogativi. Il merito del pezzo è quello di porre l’attenzione su quali componenti debbano essere coperte dalla tariffa. Ad. es. nel TPL il suo biglietto del tram copre solo una quota, minoritaria per altro, dei costi totali di produzione, il resto è a carico della fiscalità generale, locale e nazionale. Insomma, fossi il Lei non liquiderei l’articolo e le sue argomentazioni in modo banalmente atmosferico. Se così posso dire.
    Cordialmente,
    Cyrano

  6. Osservo, e mi fa piacere, che la questione viene finalmente affrontata in modo meno “populista”.
    Concordo con lei e, proprio per quanto ha detto, ribadisco che la facoltà di affidare il servizio al privato esclude, di fatto, la pretesa dei referendari di sbandierare la vittoria dei sì come un obbligo di ripubblicizzazione del servizio idrico escludendo ogni altra soluzione perché “contraria” alla volontà popolare.
    Essendo il referendum abrogativo lo strumento meno efficace per raggiungere l’obiettivo voluto dai vari comitati ( e lo sapevano i promotori per primi) perché sovraccaricarlo di inutili aspettative?
    Se alla gente si dice: vuoi che l’acqua sia pubblica e che non si facciano profitti sull’acqua, cosa avrebbero potuto rispondere? Già sarebbe stato diverso dire: vuoi che il gestore dell’acqua (dato che il bene acqua è pubblico al 100%) possa anche essere pubblico e non solo privato e che il costo della remunerazione del capitale ricada sulla fiscalità generale?
    Tutto qua!!!! Non sono certo io che sminuisco un tema così complesso e non certamente liquidabile in poche battute!!!
    Per il resto, un po’ di ironia non guasta!!!!
    Comunque la ringrazio per la pacata e cortese discussione. Gentili saluti.

  7. Francamente non capisco le argomentazioni del sig. Francesco. Intanto, come Cyrano ha giustamente sottolineato, con uno dei referendum è stato abrogato l’obbligo di privatizzare i servizi pubblici locali a rilevanza economica, sicchè l’amministratore locale che lo facesse andrebbe contro una precisa, incontrovertibile, chiarissima volontà popolare (e infatti, tranne i piddioti, non lo sta facendo quasi nessuno: ammirevole la ripubblicizzazione fatta a Napoli). In secondo luogo, egregio, che la “remunerazione” del capitale sia un costo è semplicemente una convenzione ragioneristica poggiante su una precisa base ideologica: che il capitale sia un fattore della produzione che, come gli altri, deve avere una sua quota di reddito. Punto. Un organismo pubblico non ha bisogno di coprire i “costi” del capitale.
    E infine, mi perdoni, ma se lei non ha sentito forte e chiaro cosa il Popolo italiano, l’unico soggetto cui appartiene la sovranità, ha fatto sapere con il referendum sull’acqua credo abbia bisogno di un bell’apparecchio acustico-politico.

  8. Ci risiamo!!! Provo, per l’ultima volta, a chiarire alcuni aspetti:
    1 – il non obbligo della privatizzazione (sebbene il decreto Ronchi non manco lo facesse …. ma tant’è … diciamo di sì), ne consente la possibilità (la stessa Corte costituzionale, nell’ammettere il quesito, l’ha pure specificato);
    2 – L’ABC non pubblica un bilancio da secoli e si succedono continuamente persone sulle poltrone di comando. Chi paga? Noi!!! Quanto? Boh, quando avremo i dati si vedrà; in attesa ….. sono “ammirato” da cotanta trasparenza, efficacia, efficienza ed economicità;
    3 – qual è la sua convenzione NON ragionieristica secondo cui il pubblico non ha bisogno di “coprire” i costi del capitale?
    A suo avviso, quindi, se si prende denaro a prestito, occorre pagarne l’interesse, se ce lo mette il proprietario no …. solo perché è pubblico e quindi i dinari li trova sotto l’albero degli zecchini!!! Sono quasi commosso per la scoperta di questo uovo di colombo!!!!
    4 – sul fatto, poi, che i quesiti siano stati presentati in modo “leggermente diverso” dalla realtà dei contenuti e sul relativo “tradimento” della volontà popolare, ho già detto e non dico altro!!!
    Ha visto, Sig. Cyrano, gli sconquassi creati dai referendari per aver molto semplificato questioni tanto complesse? Che le dicevo?
    P.S.: In sostanza, si vuol capire una buona volta che fin quando il servizio idrico è da considerarsi a rilevanza economica (ed il vero quesito utile a tal gine fu cassato dalla Corte costituzionale) il servizio dovrà essere gestito comunque in modo aziendalistico (con tutto quello che ne consegue) sia che a farlo sia il pubblico oppure il privato? Questa è l’unica e vera questione, tutto il resto è fuffa ed equivale solo ad ingannare gli sprovveduti
    Cordialità.

  9. Bellissimo articolo, ma vi è, tuttavia, una imprecisione: la legge 2212 di iniziativa popolare è stata discussa e, seppur stravolta con la cancellazione dell’art. 6 che, tra l’altro, prevedeva la parziale copertura dei costi del servizio idrico integrato a carico della fiscalità generale, è stata approvata nella primavera 2016.

  10. Lei, egregio Francesco, è un po’ duro di comprendonio:
    a) il Popolo italiano, cui ESCLUSIVAMENTE appartiene la sovranità (art. 1, comma 2, Cost.), si è espresso in maniera chiara, inequivoca, fortissima perchè i servizi pubblici a rilevanza economica siano gestiti da organismi pubblici. Punto. Dei tecnicismi da azzeccagarbugli di paese francamente non so cosa farmene.
    b) i bilanci di ABC sono pubblici, cerchi meglio;
    c) mi perdoni: confondere interesse e remunerazione del capitale su un sito come questo è cosa che dovrebbe essere semplicemente censurata;
    d) coloro che, come me, si sono impegnati giorno e notte per il SI hanno spiegato in decine di conferenze pubbliche il senso dei quesiti, sia letterale che politico; faccia attenzione a quel che scrive, perchè non sopporto di essere diffamato.
    Considerazione generale: gestire un servizio pubblico (rilegga: servizio pubblico) richiede semplicemente il pareggio di bilancio. Inoltre lei confonde tra rilevanza economica e rilevanza industriale: qualunque servizio pubblico (anche la scuola) ha rilevanza economica; rilevanza industriale può averlo il servizio elettrico, tanto che l’ENEL aveva forma giuridica, ante privatizzazione, di ente pubblico non economico. Tutti i servizi pubblici locali hanno rilevanza economica, non industriale: truffatore è stato chi (oligarchi reazionari di Bruxelles e loro servi nazionali) ha confuso le due espressioni.

  11. Ok, mi arrendo!!!!
    L’Italia non è più uno Stato di diritto giacché continuano ad operare società private che gestiscono il servizio idrico nonostante siano fuorilegge … grazie ai tecnicismi degli azzeccagarbugli!!!
    Quegli azzeccagarbugli dei giudici costituzionali sono un manipolo di collusi con i “poteri forti” per aver “confuso” i servizi pubblici locali di rilevanza economica italiana (tra i quali fanno rientrare il servizio idrico) con i servizi di interesse economico generale europei che prevedono la gestione degli stessi attraverso gare o società miste con scelta del socio privato attraverso gare oppure direttamente attraverso società di capitali pubbliche al 100% purché in house providing!!!!!
    Non parliamo, poi, di quegli altri azzeccagarbugli “gomblottisti” del TAR Lombardia e del Consiglio di Stato che hanno ritenuto valido il nuovo sistema tariffario chiarendo che il capitale va remunerato in quanto è un costo da coprirsi con la tariffa!!!!
    L’ABC per essere trasparente è trasparente, infatti nel sito istituzionale si dice che: “Il Bilancio di esercizio 2014 è in fase di approvazione c/o ente Proprietario, come stabilito nello Statuto di ABC” … In fondo stiamo solo nel 2017!!!!
    Va bene così? Pace e amore!!!!!