Il volume Il PNRR dell’Italia. Metodi e strumenti per politiche economiche possibili, a cura di Pierciro Galeone e Walter Tortorella (Carocci 2026), con la Presentazione del Presidente dell’ANCI Gaetano Manfredi e la Prefazione del Presidente della Fondazione IFEL Alessandro Canelli, si colloca in un punto interessante (e scomodo) del ciclo di vita del PNRR: abbastanza tardi da poter parlare di architettura istituzionale e meccanismi attuativi con evidenze concrete, ma ancora troppo presto per una valutazione seria degli impatti. L’operazione editoriale è ambiziosa perché non si limita a “raccontare” il PNRR: prova a ragionare se vi sono elementi per individuare un metodo trasferibile, cioè a trasformare un intervento eccezionale in una grammatica di politiche ordinarie. È una scommessa tipicamente da economia pubblica: istituzioni, incentivi, vincoli di bilancio e – soprattutto – come si misura (e si paga) il valore pubblico.
Il filo rosso più convincente sta nella lettura del PNRR come contratto di performance: l’allocazione ed erogazione delle risorse avviene per tranches legate a Milestone e Target, segnando il passaggio da una logica input-oriented a una logica output-oriented. Questa impostazione, in teoria, dovrebbe spostare l’amministrazione dal “quanto si è speso” al “quanto si è prodotto”. Ma il volume è onesto nel riconoscere che l’innovazione è reale e, insieme, fragile: la centralizzazione degli obiettivi e la necessità di un monitoraggio “fisico” dei risultati si innestano su un’attuazione fortemente decentrata e diseguale in capacità amministrativa.
Dove il libro diventa davvero utile per un economista pubblico è quando smonta la retorica dell’efficienza procedurale come sinonimo di efficacia sociale. In particolare, viene messo a fuoco un rischio sistemico: la performance “schiacciata” su adempimenti e realizzazioni immediate, più che su risultati e impatti. È un punto cruciale, perché la valutazione nel PNRR tende a coincidere con la verifica (compliance) invece che con l’analisi controfattuale degli effetti. Il testo richiama esplicitamente la necessità di una valutazione ex post più sistematica per evitare la focalizzazione su indicatori facili da misurare a scapito di obiettivi complessi (qualità, distribuzione, accessibilità reale). Qui sta una prima criticità: se gli output diventano la moneta unica, le amministrazioni razionalmente “ottimizzano” per ciò che entra in Regis e nei cruscotti, non per ciò che cambia la vita delle persone.
La seconda criticità, collegata, è di natura allocativa: la logica dei bandi competitivi può trasformare il PNRR in una macchina che premia capacità progettuale più che fabbisogni e impatti modesti. Non è un dettaglio: significa che l’uguaglianza formale delle regole può produrre disuguaglianza sostanziale di risultati, soprattutto quando il vincolo vero è il capitale umano amministrativo. Il volume suggerisce implicitamente una via da manuale di policy design: programmazione più cooperativa e basata su evidenze condivise, riducendo competizione sterile e frammentazione territoriale.
Ma il punto più spinoso riguarda la distanza tra output e outcome (e tra outcome e impatto). Il libro riconosce che gli impatti veri saranno apprezzabili solo nel medio periodo e rimanda alla valutazione indipendente prevista dalla Commissione entro il 2028. Questo è corretto, ma lascia aperto un problema: se l’orizzonte valutativo serio è “dopo”, allora l’architettura di incentivi “durante” rischia di non essere allineata agli outcome. In altre parole: possiamo anche consegnare scuole, nidi, piattaforme digitali; ma senza misurare qualità dei servizi, riduzione dei divari, effetti su partecipazione femminile, mobilità sociale, produttività urbana, rischiamo un catalogo di opere più che una trasformazione strutturale.
E qui subentra anche il tema del debito, che nel volume è affrontato con chiarezza, ma che merita una lettura ancora più ragionieristica (in senso buono). L’Italia è il paese con il maggior ricorso ai prestiti: il 63,1% del PNRR italiano è loans, con 122,6 miliardi su 194,4. Questo non è un fatto neutro: significa che una quota importante del successo del PNRR dovrà materializzarsi come crescita potenziale e gettito futuro, altrimenti l’operazione si traduce in debito senza capacità fiscale aggiuntiva. Il libro esplicita anche l’elefante nella stanza: l’Italia parte da un debito/PIL elevato (135,3% nel 2024) e somma al tema del rimborso quello della spesa corrente necessaria a far funzionare le opere realizzate.
Qui la critica si fa netta: il PNRR, per costruzione, finanzia principalmente capitale, ma gli outcome richiedono spesa corrente (personale, manutenzione, gestione). Il volume lo dice senza giri di parole: “non basta finanziare gli investimenti: serve anche spesa corrente per metterli a terra, gestirli e mantenerli nel tempo”, e una politica performance-based non può ignorare l’impatto sulla spesa corrente e i vincoli di finanza pubblica. Se questo nodo non viene sciolto, il rischio è quello evocato anche in altre parti del testo: un rimbalzo fino al 2026, senza effetti strutturali duraturi sulla crescita potenziale.
C’è poi il “debito comune” europeo, che il volume descrive bene nella sua ambivalenza: innovazione solidale e, insieme, partita politica ancora aperta su chi pagherà davvero. Gli Stati hanno accettato l’aumento del tetto delle risorse proprie UE come garanzia e il rimborso è previsto 2028–2058 tramite nuove entrate proprie o, in mancanza, maggiori contributi nazionali. Inoltre, gli interessi si pagano subito, mentre il capitale inizia dopo il 2032. Tradotto: il costo fiscale non è “posticipato” quanto piace raccontare, e si innesta su nuove regole di bilancio e su pressioni concorrenti (spesa sociale, difesa, transizione).
In conclusione, il libro riesce nell’obiettivo principale: mostra che il PNRR non è solo un piano di spesa, ma un esperimento istituzionale nato da eventi eccezionali (Covid prima e guerra Russo-Ucraina) su come si può provare a governare una politica pubblica complessa in un conteso, quell’UE, decisamente fragile. La sua utilità maggiore sta nel mettere in evidenza i trade-off reali (centralizzazione vs adattamento territoriale; velocità vs qualità; output verificabili vs outcome desiderati). Si tratta di usare questo volume come base per la fase post-PNRR, ma con due correttivi: (1) spostare l’ossessione del monitoraggio dalla produzione di output alla misurazione degli outcome, con valutazioni robuste e comparabili; (2) portare il tema del debito dentro la policy design, finanziando (o almeno pianificando) la corrente necessaria a rendere gli investimenti funzionanti e non solo inaugurabili. Se no, rischiamo la politica pubblica più italiana di tutte: bellissimo nastro tagliato, e poi cartello “chiuso per mancanza di personale”.